II OSK 151/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 809/08 w sprawie ze skargi P. H. i G. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ekshumację zwłok – zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie na rzecz G. H. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 809/08 oddalił skargi P. H. i G. H. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na ekshumację zwłok – zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008r. pełnomocnik P. H. wniósł o wyrażenie zgody na ekshumację szczątków dziadków wnioskodawcy – O. i J. H. w celu przeniesienia ich na miejsce pierwotnego pochówku, tj. z cmentarza przy ulicy [...] w O. na cmentarz przy ulicy [...] w O.. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ostródzie zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na ekshumację O. i J. H. i wezwał strony do wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. w terminie do [...] października 2008r. o rozstrzygnięcie o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H. z cmentarza komunalnego przy ulicy [...] w O. na cmentarz przy ulicy [...] w O.. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Podano, iż w przedmiotowej sprawie istnieje spór co najmniej między trzema osobami uprawnionymi do pochowania zwłok. W związku z tym rozstrzygnięcie sporu pomiędzy osobami uprawnionymi stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku w myśl powołanego przepisu organ administracji zawiesza postępowanie. Jednocześnie w myśl art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Stąd też w przedmiotowej sprawie zawieszono postępowanie i wezwano strony do wystąpienia do Sądu Rejonowego w O. w terminie do [...] października 2008r. o rozpatrzenie sprawy o prawie podmiotowym osobistym w zakresie ekshumacji zwłok O. i J. H.. Na powyższe postanowienie skargi złożyli P. H. i G. H.. G. H. w swoje skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o uchylenie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostródzie z dnia [...] lutego 2008 r. Zarzucił, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się z udziałem P. H. i H. H., a przed organem drugiej instancji także z udziałem I. L. Pomimo ustalenia przez organ odwoławczy, iż istnieje jeszcze jedna osoba uprawniona nie podjęto żadnych kroków, aby zapewnić mu udział w postępowaniu. W ocenie skarżącego zostały w ten sposób naruszone zasady postępowania administracyjnego, a skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami inspekcji sanitarnej. W związku z tym, w jego ocenie zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei P. H. w swoje skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2008r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto zawarł identyczne wnioski, jak G. H., dotyczące uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz wydania postanowienia sygnalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargi zaskarżonym wyrokiem, odnosząc się do zarzutu skarżącego G. H., iż jako osoba uprawniona nie brał udziału w postępowaniu wskazał, iż ta okoliczność stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania, co ma zastosowanie także w odniesieniu do postanowień na które przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.), czyli także w odniesieniu do przedmiotowego postanowienia. Wprawdzie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchyla postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, jednakże w ocenie Sądu przesłanki tej nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że o ile w myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, to wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Skoro zatem wznowienie postępowania z tej przyczyny, iż strona nie brała w nim udziału należy wyłącznie do sfery jej woli, to Sąd nie może działać w tym zakresie za stronę. Jeżeli zatem skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, to w ocenie Sądu nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego postanowienia tylko z tej przyczyny, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit b powołanej wyżej ustawy w sytuacji, gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze G. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ustalił, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże odmówił zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. z powołaniem się na okoliczność, że jeżeli skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, lecz złożył zamiast tego skargę do Sądu, to nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W ocenie autora skargi takie stanowisko nie wydaje się być trafne. Nie można ograniczyć prawa skarżącego do poddania sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Jeśli zatem strona - bez własnej winy - nie brała udziału w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a organ wydał ostateczne rozstrzygnięcie, to nie wolno czynić zarzutu skarżącemu, że skorzystał z prawa skargi na takie rozstrzygnięcie do Sądu Administracyjnego, i że domagał się on uchylenia tego rozstrzygnięcia właśnie przed sądem. Wręcz przeciwnie; skorzystał on z najprostszej, najszybszej i najbardziej ekonomicznej ścieżki postępowania. Wobec czego WSA w Olsztynie kontrolując zaskarżony akt i stwierdzając, że zachodzi wada kwalifikowana (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) był obowiązany zastosować środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Nie czyniąc tak dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadził do bezzasadnego oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania i opiera się na uzasadnionej podstawie. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność że G.H. jako osoba uprawniona nie brał udziału w postępowaniu, stanowi co prawda zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ale skoro skarżący nie złożył wniosku o wznowienie postępowania to nie może skutecznie domagać się uchylenia zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie tylko z tej przyczyny, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko powyższe należy uznać za błędne. W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje bowiem pogląd, który należy podzielić, że dla uchylenia decyzji (postanowienia) na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony (por. pogląd wyrażony w orzecznictwie na tle art. 22 ust.2 pkt 2 ustawy o NSA, w wyroku SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNP 2003/24/582), gdyż jest zasadą, że sąd administracyjny w urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, z dnia 26 czerwca 2007 r. II OSK 627/06, z dnia 24 listopada 2006, I OSK 161/06, z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05). Mając powyższe na uwadze należy w takiej sytuacji uznać, że dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku Sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. okazał się być usprawiedliwiony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.