III SA/Wa 2134/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Chustecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Golec, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Protokolant Alicja Bogusz, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie : pozostawienia bez rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne p o s t a n a w i a odrzucić skargę Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko K.W. ("Skarżącemu" w niniejszej sprawie). W związku z dokonanymi czynnościami egzekucyjnymi, pismem z 11 stycznia 2008 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w L. skargę na czynności egzekucyjne. Postanowieniem z [...]lutego 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. oddalił powyższą skargę. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem pełnomocnik Skarżącego wniósł zażalenie do Ministra Finansów. Minister Finansów, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "Kpa") w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej "upea") wezwał pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia wniesionego zażalenia poprzez dołączenie oryginału bądź uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania Skarżącego, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi Skarżącego 19 marca 2008 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 20 marca 2008 r. poinformował, że pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącego znajduje się w aktach niniejszej sprawy, przekazanych przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. Pismem z [...] maja 2008 r. Minister Finansów, działając na podstawie art. 64 § 2 Kpa w związku z art. 18 upea poinformował pełnomocnika Skarżącego, że pozostawia bez rozpoznania zażalenie z 3 marca 2008 r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z uwagi na niezgodne z wymogami określonymi w wezwaniu uzupełnienie braków. Minister Finansów wyjaśnił, że udzielone 19 maja 2004 r. pełnomocnictwo, znajdujące się w aktach sprawy przekazanych przez Dyrektor Izby Skarbowej. W tym stanie rzeczy pełnomocnik Skarżącego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Ministra Finansów zawarte ww. piśmie z [...] maja 2008 r., zarzucając mu naruszenie: - art. 33 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa ustawa nakazuje dołączania pełnomocnictwa nie tylko do każdej sprawy, ale także do każdej dokonywanej w sprawie czynności; - art. 64 § 2 Kpa poprzez bezpodstawne pozostawienie zażalenia bez rozpatrzenia i uznanie, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy nie upoważnia pełnomocnika do reprezentowania przed Ministrem Finansów; - art. 123 poprzez niewydanie postanowienia w niniejszej sprawie o pozostawieniu zażalenia bez rozpatrzenia; - art. 124 poprez brak pouczenia w jakim trybie i jaki środek zaskarżenia przysługuje na ww. rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie skargi, wskazując że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej "ppsa") jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W niniejszej sprawie Skarżący domaga się kontroli legalności rozstrzygnięcia zawartego w piśmie Ministra Finansów z [...] maja 2008 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne. Wobec powyższego należy zauważyć, że Kpa nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Poglądy, według których pozostawienie podania bez rozpoznania powinno mieć formę decyzji, traktują czynności organu podejmowane na podstawie art. 64 jako pierwsze czynności w sprawie w postępowaniu wszczętym z datą doręczenia żądania, a wobec tego pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 146) względnie opierając się (milcząco) na analogicznych przesłankach uznają pozostawienie podania bez rozpoznania za sposób zakończenia postępowania w danej instancji, które powinno nastąpić w formie decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23 z glosą Z. Kmieciaka). Inni uważają, iż należy przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu, określonej w art. 64 § 1 lub przez wnoszącego podanie w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2 (tak w wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205 z glosą J. Zimmermanna). Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 (OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12 z glosą B. Adamiak) przyjęto i skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, że: pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 Kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej oraz że w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 Kpa), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do sądu administracyjnego. Przyjęcie, że na pozostawienie pisma bez rozpoznania przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach ogólnych, oznacza po stronie tego sądu obowiązek zbadania m.in. czy skarga jest dopuszczalna w tym czy została wniesiona w prawidłowym trybie. Tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego uregulowany został m.in. w art. 52 ppsa. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Od ww. zasady generalnej ustawodawca przewidział w art. 52 § 3 i § 4 ppsa wyjątek określający możliwość wniesienia skargi w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W myśl pierwszego z powoływanych przepisów skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania, o czym stanowi art. 52 § 4 ppsa. W powyższych przepisach ustawodawca określił zatem warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jakim jest wyczerpanie przysługujących stronie administracyjnych środków zaskarżenia, bądź – w określonych przypadkach – wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy powyższy warunek nie zostanie spełniony skargę należy uznać za niedopuszczalną. Należy zauważyć, że Minister Finansów pozostawiając pismo (zażalenie) bez rozpoznania dopuścił się w istocie nierozpoznania sprawy w terminie, a co za tym idzie bezczynności. W tej sytuacji Skarżący, winien był – jako że nie przysługiwało mu zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa (ponieważ nie ma organu wyższego stopnia nad Ministrem Finansów), wezwać Ministra Finansów do usunięcia naruszenia prawa, a dopiero następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zaistniała zatem przesłanka uznania skargi za niedopuszczalną. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. W myśl natomiast z art. 58 § 3 ppsa postanowienie w tym przedmiocie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 4 oraz art. 58 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji.