VII SA/Wa 1510/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R. W. kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), po rozpatrzeniu odwołania R. W., właściciela restauracji w D. [...]"T." zlokalizowanego w S. [...] S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] marca 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po przeanalizowaniu zebranych materiałów w sprawie, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) wymierzył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł R. W., w związku z faktem uniemożliwienia pracownikom Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w restauracji mieszczącej się w D. [...]"T." w S. Organ podniósł, iż z dokumentów sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2007 r. przedstawicielka Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w U. chciała przeprowadzić kontrolę sanitarną w przedmiotowym zakładzie, zgodnie z planem zasadniczych przedsięwzięć Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. W związku ze wzmożonym nadzorem nad obiektami turystycznymi w sezonie letnim, kontrola miała być przeprowadzona w obecności pracownika Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...]. W trakcie rozpoczętej kontroli stwierdzono, że stan sanitarny restauracji świadczy o niezachowaniu wymagań higieniczno-sanitarnych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r., str.1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319) oraz nie zapewnia bezpieczeństwa i właściwej jakości zdrowotnej wprowadzanej do obrotu żywności. Okoliczności te stanowiły zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Stwierdzono m. in.: obecność przeterminowanych lub nieprawidłowo przechowywanych środków spożywczych oraz brak termometrów przy części zamrażarek w magazynie chłodniczym i niewłaściwy stan urządzeń chłodniczych. Kontrola nie została dokończona, wobec agresywnego zachowania i utrudnień stawianych przez stronę, przedstawiciele Państwowej Inspekcji Sanitarnej odstąpili od wykonania czynności kontrolnych. Protokół z kontroli sanitarnej został sporządzony w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. W dniu [...] lipca 2007 r. pracownice Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. w obecności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w U. lek. med. W. F., kontynuowały niedokończoną w dniu [...] lipca 2007 r. kontrolę sanitarną w restauracji "T.". W trakcie kontroli stwierdzono kolejne nieprawidłowości, tj.: brak wdrożenia Dobrej Praktyki Higienicznej i Produkcyjnej oraz brak książki kontroli sanitarnej. Protokół kontroli sanitarnej został podpisany przez właściciela obiektu R. W. oraz K. W. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w U. zwrócił się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o wymierzenie kary pieniężnej w związku z faktem uniemożliwienia pracownikom PSSE w U. przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności. Na skutek zawiadomienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wezwał R. W. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W pismach z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona przedstawiła swoje stanowisko w w/w sprawie. Ponadto w dniu [...] października 2007 r. K. W. stawiła się w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. i również podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnienia w zakresie prowadzonego postępowania składał również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w U. Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzeczne jest, że R. W. oraz K. W. utrudniali przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, a więc zaistniały okoliczności określone w art. 103 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zdaniem organu, w sprawie niniejszej uwzględnić należało, iż zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są organami urzędowej kontroli żywności, w odniesieniu do żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym, prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 119 z 30.04.2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, z późn. zm.) kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. Ponadto organom urzędowej kontroli żywności, w związku z przeprowadzeniem urzędowych kontroli, przysługuje prawo m. in. wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze oraz przeglądania ksiąg i innych dokumentów kontrolowanego zakładu, co wynika z art. 76 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, jako poważne uchybienie przedsiębiorcy, objęte zostało katalogiem zachowań zagrożonych sankcją w postaci kar pieniężnych. Przy tego rodzaju przewinieniu, kara pieniężna może być wymierzona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] ustalając wysokość kary, zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, uwzględnił także inne okoliczności istotne dla sprawy: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu, a nadto uwzględnił fakt, iż podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w/w obiekcie w dniu [...] lipca 2007 r. stwierdzono niezachowanie wymagań higieniczno-sanitarnych określonych w obowiązujących przepisach prawnych, co mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Ponadto, zdaniem organu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uwzględnił również informację uzyskaną od organu I instancji, iż właściciele restauracji "T." w S. we wcześniejszym okresie kilkakrotnie uniemożliwiali lub utrudniali pracownikom Państwowej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w U. przeprowadzenie czynności kontrolnych. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący zarzucił im naruszenie: - przepisów art. 6-8 k.p.a., przez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy zgodnie z zasadami prawa; - art. 40 § 2 k.p.a., przez niedoręczenie zaskarżonej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi, co stanowi rażące naruszenie prawa; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., przez brak w uzasadnieniu podania przyczyn odmówienia wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego i jego żony; - art. 77 § 1 k.p.a., przez pominięcie dokumentów zawartych w aktach sprawy - postanowienia o umorzenia dochodzenia przez Posterunek Policji zatwierdzonego przez Prokuraturę o znieważenie funkcjonariuszy publicznych Sanepidu, co ma istotne znaczenie w sprawie ze względu na fakt powoływania się na wszczęcia postępowania o znieważenie funkcjonariuszy przy stawianiu zarzutów jako dowód w sprawie; - sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału, przez ustalenie, że skarżący utrudniał (Główny Inspektor Sanitarny podał w uzasadnieniu, że uniemożliwił) przeprowadzenie kontroli, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontrola odbyła się w sposób całościowy, a jedynie z winy inspektorów Sanepidu nie został spisany protokół; - błędną interpretację art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz.1225) przez nierozróżnianie utrudniania od uniemożliwienia i przyjęcie, że kontrolowany utrudniał (uniemożliwił) przeprowadzenie kontroli, w sytuacji, gdy kontrola odbyła się, a więc zachowanie kontrolowanego nie miało negatywnego wpływu na jej wynik oraz błędne zastosowanie powyższego przepisu do ustaleń faktycznych, z których wynika, że kontrola odbyła się w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję, wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), nakładającą na R. W. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, w związku z faktem utrudniania przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności w restauracji "T.", przy D. [...] "T." w S. [...]. Kontrola badanego rozstrzygnięcia wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, zapadły z naruszeniem art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), a ponadto organ odwoławczy naruszył procedurę określoną w art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 103 ust. 7 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 w/w ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Strona winna być przekonana o zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organy rozstrzygające sprawę, w motywach swoich rozstrzygnięć, nie wykazały, na czym polegały "utrudnienia" przeprowadzenia kontroli, które następnie stały się podstawą nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z definicją słownikową "utrudnić – utrudniać" oznacza "stanowić lub stworzyć (stwarzać) przeszkodę, uczynić (czynić) coś trudnym, trudniejszym; przeszkodzić (przeszkadzać), skomplikować (komplikować)" - Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. Stanisława Dubisza, tom 4 T-Ż, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2003. Sama "nerwowa atmosfera", podczas przeprowadzania kontroli, nie może stanowić okoliczności, aby można było stwierdzić, iż w sprawie doszło do utrudnienia dokonania kontroli, a tym bardziej nie może stanowić przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie" – postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112. W niniejszym przypadku organ odwoławczy naruszył wyżej wskazaną procedurę określoną w art. 40 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, iż R. W. ustanowił w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnika w osobie r. pr. E. G., tymczasem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2008 r. została doręczona bezpośrednio skarżącemu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.