I OSK 253/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1037/08 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1037/08 oddalił skargę W. Ż. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Powołaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania W. Ż. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. W., uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], pochodzącą z dawnej księgi hipotecznej p.n. "F. P." prowadzonej dla działek nr 1, 2, 3, 4, 5-cz., 7-cz., 8, 10, 13-cz., 14 i 15-cz., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie 7-13-07 o pow. 79a14 m kw., zajętą pod drogę publiczną - ulicę W. Organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat W.. Wskazano, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. W. Ż., stwierdzając, iż działa jako następca prawny N. Ż., wystąpił o ustalenie odszkodowania za omawianą nieruchomość. Dokonując oceny złożonego wniosku organ stwierdził, iż - jak wynika z akt sprawy - N. Ż. oświadczeniem z dnia [...] czerwca 1972 r. złożonym w S., zrzekł się na rzecz W. Ż. prawa do odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w W. W. oznaczoną jako "F.P.", a zgodność dokumentu z prawem miejsca wystawienia została potwierdzona przez Konsula Generalnego w S.. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że N. Ż. był zapisobiercą w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, na mocy testamentu J. M. Ł. z dnia [...] sierpnia 1944 r. i że wyrokiem z dnia 4 września 1967 r. sygn. akt XI C 1313/67 Sąd Powiatowy dla m. st. Warszawy zobowiązał spadkobierców J. M. Ł. do wydania N. Ż. parceli "F. - P.", stanowiących przedmiot zapisu, a Sąd Wojewódzki dla m. st. Warszawy potwierdził prawa N. Ż. do tego zapisu. Jednak dla skuteczności zapisu konieczne było jego wykonanie, co powinno było nastąpić w drodze dokonania odpowiedniej czynności prawnej poprzez zawarcie pomiędzy spadkobiercami a zapisobiercą umowy przenoszącej własność nieruchomości w formie aktu notarialnego. Do realizacji tego zapisu nie doszło, przez co N. Ż. nie nabył prawa własności do tej nieruchomości. Wyklucza to możliwość ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. W. na rzecz jego następcy prawnego. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. Ż.. Skarżący twierdził, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] listopada 1972 r. Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, w której N. Ż. był uznawany za stronę i wywłaszczony; decyzja ta w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została uchylona i uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, ale pozostała jej część pozostaje w mocy. Skoro w decyzji z [...] listopada 1972 r. N. Ż. został uznany za stronę i wywłaszczony, a następnie skutecznie zrzekł się swoich praw do odszkodowania na rzecz W. Ż., to W. Ż., jako jego następca prawny, ma prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zdaniem skarżącego, bezzasadne jest powołanie w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. i te przepisy winny być stosowane. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. uchyliła tylko wysokość ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem W. Ż. z dnia [...] grudnia 2003 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę, szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji. Sąd przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), a następnie stwierdził, że prawidłowy jest pogląd organu, iż wprawdzie N. Ż. był zapisobiercą nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jednakże w dniu 31 grudnia 1998 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie był nim również W. Ż., wywodzący swoje prawa od N. Ż.. Oznacza to, że nie została spełniona jedna z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Z tych powodów skarga nie mogła być uwzględniona. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", przez jego zastosowanie i bezzasadne przyjęcie braku usprawiedliwionych podstaw dla uwzględnienia skargi, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do ubiegania się o przyznanie odszkodowania, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji stwierdzenia w decyzjach poprzedzających wyrok naruszeń postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a polegających na swobodnej i wybiórczej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem okoliczności istotnych dla sprawy oraz na wydaniu decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym uzasadnieniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji, przez niewskazanie przyczyn pominięcia istotnych dokumentów dla sprawy, a także 2) prawa materialnego: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 lipca 2007 r., mimo iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na nieuwzględnieniu przez organy obu instancji istotnych dla sprawy dokumentów i przyjęcie, że N. Ż. mimo, że był zapisobiercą nieruchomości, to jednak winien zapis zrealizować poprzez akt notarialny. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd I instancji uzasadnienie wyroku ograniczył do lakonicznego stwierdzenia: "Prawidłowy jest pogląd organu, że wprawdzie N. Ż. był zapisobiorcą nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania jednakże w dniu 31 grudnia 1998 r nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie był nim również W. Ż. wywodzący swoje prawo od N. Ż.." Sąd na podstawie tego wyłącznie stwierdzenia przyjął, iż wnioskodawca nie spełnia jednej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewoda Mazowiecki ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podali jednak podstawy prawnej stanowiska, że dla skuteczności zapisu dokonanego przez J. M. Ł. w testamencie z dnia [...] sierpnia 1944 r. konieczne było dokonanie odpowiedniej czynności prawnej przez zawarcie pomiędzy spadkobiercami a zapisobiercą umowy przenoszącej własność nieruchomości w formie aktu notarialnego. Zdaniem pełnomocnika, zarówno organ jak i Sąd wojewódzki błędnie przyjęli, że do realizacji tego zapisu nie doszło, co wykluczyło możliwość ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. W. na rzecz następcy prawnego N. Ż.. Zważyć natomiast należy, że J. M. Ł. zmarła w dniu 19 października 1945 r., kiedy nie obowiązywał Kodeks cywilny normujący prawo spadkowe, a z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 17, poz. 94 ze zm.) wynika, że do spraw spadkowych stosuje się prawo obowiązujące w dniu śmierci spadkodawcy. Tymczasem Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. powołuje się na przepisy obecnie obowiązującego Kodeksu cywilnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, na podstawie jakich przepisów zajął stanowisko w kwestii nieskuteczności zapisu. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na dokonanie oceny słuszności przyjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że Wojewoda Mazowiecki i Prezydent m. st. Warszawy różnią się argumentacją co do powodów umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a nawet ustaleniami faktycznymi, których dotyczy niniejsza sprawa. Wbrew bowiem twierdzeniom organu I instancji, N. Ż. nie wystąpił do sądu z powodu wyroku z dnia 4 września 1967 r. sygn. akt XI.C.1313/67 tylko dlatego, że Państwowe Biuro Notarialne wbrew przepisom wymagało zezwolenia Ministra Spraw Wewnętrznych do nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na treść testamentu z dnia 22 sierpnia 1944 r. (kopia dołączona do pisma), z którego - jak twierdzi - jednoznacznie wynika, że z woli J. M. Ł. N. Ż. był spadkobiercą, nie zaś zapisobiercą, a potwierdza to zezwolenie Wydziału Finansowego PRN z dnia 8 listopada 1955 r. znak: OF XII 21/546/52 na ujawnienie praw spadkowych N. Ż. związku z uiszczeniem podatku od nabycia praw majątkowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a., wobec tego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, gdyż do oceny zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy się okaże, iż ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy przyjęte przez Sąd I instancji są prawidłowe lub nie zostały skutecznie podważone. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy poprzez lakoniczne, nie wyjaśniające podstawy prawnej rozstrzygnięcia - uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w związku z tym wadliwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skutkiem powyższego, zdaniem strony skarżącej, doszło do naruszenia prawa materialnego, którym w tym przypadku jest art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty powyższe są uzasadnione. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy obejmuje przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji rozpoznający sprawę, jak również ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Uznanie przez sąd tych ustaleń za prawidłowe oznacza, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym jest stanem faktycznym przyjętym przez sąd i wobec tego stanowi on podstawę subsumcji, czyli zastosowania do tego stanu faktycznego odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Z tej przyczyny uzasadnienie wyroku powinno wyraźnie wskazywać, które ustalenia stanu faktycznego zostały przyjęte przez sąd. Drugim koniecznym elementem uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie wystarczy powołanie odpowiedniego przepisu prawa oraz przytoczenie jego treści; w uzasadnieniu wyroku powinno znaleźć się wyjaśnienie znaczenia tego przepisu w rozstrzyganej sprawie. Nawet podzielenie stanowiska organu administracji nie zwalnia sądu od wyjaśnienia własnego stanowiska w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 403/05 (Lex Polonica nr 1074640). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów powyższych nie spełnia; ogranicza się bowiem do opisu toku postępowania administracyjnego w sprawie i ustaleń przyjętych przez organ II instancji, przytoczenia treści zastosowanego w sprawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz stwierdzenia prawidłowości poglądu organu, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. N. Ż. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie był nim wywodzący od niego swe prawa skarżący W. Ż.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak oceny ustaleń co do stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy administracji w świetle przedstawionego materiału dowodowego sprawy (zauważenia wymagał choćby brak jednej strony uzasadnienia decyzji organu I instancji). Przede wszystkim wyjaśnienia wymagał przedmiot postępowania wszczętego wnioskiem W. Ż. z dnia [...] grudnia 2002 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, że organy administracji bezzasadnie powołały się na przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jako podstawę roszczenia odszkodowawczego, z którym wystąpił W. Ż., chodzi bowiem o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia [...] listopada 1972r. nr [...]. Wynika to również jednoznacznie z treści wniosku W. Ż. z dnia [...] grudnia 2002 r. Postępowanie administracyjne prowadzono natomiast w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym nie ma w aktach administracyjnych dowodu, aby przedmiot żądania został odmiennie sprecyzowany jakimkolwiek późniejszym oświadczeniem wnioskodawcy. W świetle powyższego zachodziła podstawa do poddania w wątpliwość, czy postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem W. Ż. z dnia [...] grudnia 2002 r. rzeczywiście dotyczyło odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, nie będący w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.), czy też odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją z dnia [...] listopada 1972 r., co wymagałoby zastosowania art. 119 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 128 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Należy zwrócić uwagę, że obie te podstawy zaspokojenia roszczeń odszkodowawczych są zasadniczo odrębne, jak również o ich zastosowaniu przesądzają odmienne przesłanki faktyczne i prawne. Wobec niewyjaśnienia tej podstawowej kwestii za przedwczesne należy uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawna ocena przez organ administracji wniosku W. Ż., dokonana w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jest prawidłowa. W granicach zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy także zwrócić uwagę na nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do sposobu załatwienia sprawy przez organy administracji poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z niczego nie wynikało, że postępowanie z wniosku W. Ż. z dnia [...] grudnia 2002 r. stało się bezprzedmiotowe. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., a co za tym idzie także art. 151 P.p.s.a. Tym samym uzasadniony jest pogląd, że przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sądowa kontrola działania organów administracji okazała się wadliwa, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Stanowi to usprawiedliwioną podstawę kasacyjną skutkującą uchyleniem zaskarżonego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.