II OSK 184/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 338/08 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. II SA/Sz 338/08 uchylił zaskarżoną przez B. P. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wałeckiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Starosta Wałecki, po rozpatrzeniu wniosku B. P., na podstawie art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 i art.147 K.p.a., w zw. z art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118, ze zm.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Wałeckiego z dnia [...] czerwca 2005, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu przedsiębiorcy działającemu pod firmą [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w O., Gmina W., na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...]. W ocenie organu B. P. nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku, ponieważ w myśl art.28 ustawy Prawa budowlanego i w rozumieniu art.28 K.p.a. nie jest stroną postępowania. b) Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpatrzeniu odwołania B. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sporna inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń, zagrożeń lub uciążliwości w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, a więc nie można jej uznać za stronę postępowania. c) B. P. w skardze na decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż nie posiada statusu strony w sprawie. W jej ocenie raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko nie spełniał wymagań określonych ustawowo i ukrywał status gruntów ją otaczających przez nieuwzględnienie gruntu inwestycyjnego w obszarze "Puszczy nad Gwdą". Fakt znalezienia się ich na tzw. "shadow list" przyjętej przez Komisję Europejską oznacza, iż raport o oddziaływaniu powinien także zawierać część specjalistyczną, a nie tylko standardową. Gdyby raport był opracowany rzetelnie, to B. P. byłaby stroną w sprawie. 2. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Sz 338/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzająca ja decyzje Starosty Wałeckiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W fazie wstępnej organ administracji publicznej bada podanie pod względem stricte formalnym, a etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego (art.149 § 1 K.p.a.), albo - wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art.149 § 3 K.p.a.). Dopiero w drugim etapie, który następuje po wznowieniu postępowania, organ może badać spełnienie merytorycznych przesłanek określonych w art.145 § 1 K.p.a. Dopuszcza się możliwość odmowy wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną jedynie wówczas, gdy okoliczność ta jest całkowicie oczywista. W przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy podstawą żądania wznowienia postępowania administracyjnego jest twierdzenie strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, badanie przymiotu strony może nastąpić jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Starosta Wałecki wskazał jako podstawę prawną decyzji art.149 § 3 w zw. z art.145 § 1 pkt 4 i art.147 K.p.a. oraz w zw. z art.28 Prawa budowlanego. Organ już w pierwszym etapie sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego badał czy B. P. przysługiwał przymiot strony, orzekł o braku tego przymiotu oraz odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Działanie takie stanowi w naruszenie art.149 § 3 K.p.a., a to skutkuje uchyleniem decyzji obu instancji. 3. W skardze kasacyjnej [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. "), poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi B. P. i uchylenie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wałeckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w sytuacji, gdy z treści skargi w sposób oczywisty wynika brak podstawy żądania wznowienia postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał oraz treść wniosku B. P. wskazuje, że nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Dlatego prawidłowo organy ustaliły, że B. P. nie służy przymiot strony i odmówiły wznowienia postępowania (art.28 ust.2 Prawa budowlanego). Podmiot domagający się wznowienia postępowania administracyjnego powinien wskazać przepis prawa materialnego dający mu legitymację do wzięcia udziału w sprawie. Skoro podana przez wnioskodawczynię podstawa nie istnieje, więc organ zasadnie odmówił wznowienia postępowania. B. P. podejmowała wcześniej różnorakie działania zmierzające do uzyskania decyzji o wstrzymaniu budowy, a później o rozbiórce stacji bazowej. Wskazuje to, że wniosek o wznowienie postępowania jest w istocie nadużyciem prawa i próbą nadania innego znaczenia podstawom wznowienia, niż wynika to z Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot sporu przedstawionego do rozstrzygnięcia skargą kasacyjną w niniejszej sprawie jest bardzo wyraźnie zarysowany: jest nim dopuszczalność odmowy wznowienia z powodu braku legitymacji strony. Organy administracyjne odmówiły wznowienia postępowania z tego powodu, że w ich ocenie B. P. nie była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Wałeckiego z dnia [...] czerwca 2005, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] pozwolenia na budowę. Tego stanowiska broni skarga kasacyjna podkreślając oczywisty brak podstawy żądania wznowienia postępowania. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku odwołuje się do tych poglądów orzecznictwa sądowego i doktryny postępowania administracyjnego, które dopuszczają możliwość odmowy wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną — jedynie wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Gdy podstawą żądania o wznowienie postępowania administracyjnego jest twierdzenie strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, badanie przymiotu strony może nastąpić jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Przesłanki powołane przez organy administracyjne dla uzasadnienia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania — mogłyby ewentualnie znaleźć się w uzasadnieniu decyzji kończącej wznowione postępowanie i odmawiającej uchylenia kwestionowanej decyzji Starosty Wałeckiego z dnia [...] czerwca 2005, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organy powołały się na argumentację merytoryczną, a taka nie może uzasadnić odmowy wznowienia. Prawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji można jedynie dla porządku uzupełnić wskazując na najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o odmowę wznowienia postępowania administracyjnego. "Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty (...) z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wypływa wniosek o braku związku między powołaną podstawą wznowienia a treścią decyzji o pozwoleniu na budowę." (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2009 r., II OSK 1845/08). Odmowa wznowienia postępowania w myśl art.149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty [...]można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania przebiega w dwóch fazach. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania rozpoczyna fazę pierwszą, to jest prowadzenie przez organ postępowania wstępnego w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art.145 § 1 i art.145a K.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art.148 K.p.a. W przypadku, gdy organ oceni, iż wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art.145 § 1 i art.145a K.p.a. bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art.148 K.p.a. wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania zgodnie z art.149 § 3 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1978/06). Również komentator Kodeksu postępowania administracyjnego zajmuje identyczne stanowisko, jak powyżej cytowane wyroki. "Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne (...) Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. (Barbara Adamiak, Komentarz do art.149 K.p.a. [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego; Komentarz, Legalis 2009). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.