II SA/Rz 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu nagrody jubileuszowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...]. II SA/Rz 524/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] Komendant Wojewódzki Policji w R. /dalej KWP w R./ utrzymał w mocy decyzję /rozkaz personalny/ Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] ustalającą łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego dla młodszego aspiranta M. H. w wymiarze 2 lata 11 miesięcy i 20 dni oraz łącznej wysługi lat uwzględnianej przy przyznawaniu nagrody jubileuszowej w wymiarze 5 lat 8 miesięcy i 15 dni. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie M. H. od rozkazu Komendanta Powiatowego Policji w N. nie mogło być uwzględnione, gdyż skarżone nim rozstrzygnięcie nie narusza prawa. W szczególności KWP w R. nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez odwołującego, zgodnie z którym do łącznego okresu wysługi lat uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia i przyznawania nagrody jubileuszowej powinny być doliczone okresy pracy odwołującego w gospodarstwie rolnym rodziców jako dorosłego domownika oraz okres prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego. W ocenie organu odwoławczego doliczenie wskazanych przez M. H. okresów pracy nie jest możliwe, gdyż rodzaj świadczonej przez niego pracy nie może być uznany jako stała praca w gospodarstwie rolnym, podejmowana przez domownika, bo we wskazanym okresie odwołujący pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej i studiował, a ponadto nie był ubezpieczony, gdyż od niego nie była odprowadzana składka na ubezpieczenie społeczne. Okres samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, także nie może być doliczony do okresów wliczonych do okresu służby, gdyż równolegle w tym samym czasie M. H. był zatrudniony jako nauczyciel, zatem pomimo podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie mógł równocześnie prowadzić gospodarstwa jako głównej działalności zarobkowej. Wskazane względy legły u podstaw nieuwzględnienia odwołania, gdyż poza zarzutami formułowanymi w odwołaniu nie można było decyzji Komendanta Powiatowego Policji w N. uznać za rozstrzygnięcie naruszające prawo. Z decyzją KWP w R. nie zgodził się M. H. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów określających status domownika dla potrzeb ubezpieczenia społecznego. Wskazał, że bezpodstawne są twierdzenia organu, który kwestionuje wiarygodność niektórych środków dowodowych przedstawianych przez niego dla potwierdzenia faktów mających istotne znaczenie dla sprawy oraz nie zgodził się z zarzutem w prowadzenia organów Policji w błąd. W oparciu o te zarzuty zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zaliczenie wnioskowanych okresów do okresów stażu pracowniczego. Jako wniosek alternatywny sformułował żądanie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę KWP w R. wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem określone środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Skarga podlega uwzględnieniu, przy czym podstawą jej uwzględniania nie są motywy wskazane w skardze, a więc materialny aspekt sprawy. Kontrola sprawowana przez Sąd polega na ocenie zgodności podjętych przez organy działań z obowiązującymi przepisami prawnymi. Dokonując takiej oceny, Sąd w pierwszej kolejności musi rozstrzygnąć, czy skarżone orzeczenie znajduje podstawę prawną w obowiązującym prawie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego i przyznawania nagrody jubileuszowej nie należą do zagadnień rozstrzyganych w drodze decyzji. Sąd nie podziela stanowiska KWP w R. przyjmującego, że organy Policji były uprawnione załatwić sprawę M. H. przez wydanie stosownych decyzji, gdyż sprawa ustalenia wysługi lat ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości uposażenia oraz prawa do nagrody jubileuszowej, zatem sprawy dotyczą praw policjanta i to obliguje do rozstrzygania decyzyjnego. Zdaniem Sądu pogląd taki jest błędny, gdyż zakłada, że każde działanie zwierzchnika wpływające na prawa policjanta ma przybrać formę decyzji. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz. U. nr 43, z 2007 r., poz. 277, ze zm./ takiego poglądu nie potwierdzają, a wręcz przeciwnie, wyraźnie wskazują te rozstrzygnięcia, które dotycząc sytuacji prawnej policjanta, muszą przybrać formę decyzji administracyjnej. Wyraźnie taki wniosek można wywieść z treści art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o Policji, gdzie wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Podobny charakter mają przepisy ustawy regulujące materię odnoszącą się do mieszkań funkcjonariuszy, np. art. 94, art. 95 ustawy. Uregulowanie powyższych kwestii w taki sposób musi prowadzić do wniosku, że decyzyjne rozstrzyganie różnych kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znajduje podstawy prawnej do wydania zaskarżonych decyzji, gdyż przepisy ustawy o Policji nie wskazują takiej formy działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, które konsekwentnie przyjmuje, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat /.../ nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia /niezaliczenia/ pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia, zależnego od wysługi lat. Stanowisko takie jest konsekwencją tego, że art. 102 ustawy o Policji formułując delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych nie może równocześnie dawać możliwości określenia formy decyzyjnej załatwiania spraw objętych upoważnieniem. Z tego powodu podstawą decyzji nie może być § 4 ust. 1 pkt 5 albo § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego /Dz. U. Nr 153, poz. 1732, ze zm./. Wskazany pogląd nie jest w orzecznictwie nowy, zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06, LEX nr 328933, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 302/06, LEX nr 213827. Sąd wykluczając możliwość załatwienia rozpoznawanej sprawy w formie decyzji miał na uwadze również analogię do sytuacji żołnierza zawodowego, w przypadku którego NSA jednoznacznie wypowiedział się, że rozstrzyganie o tym, czy okres pracy w gospodarstwie rolnym podlega zaliczeniu do stażu służby, od którego zależy wysokość nagrody jubileuszowej oraz wysługa lat nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej /szerzej: uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 8/01, publ. ONSA nr 1/2002, poz. 9/. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla takich rozstrzygnięć brak podstawy prawnej, a to oznacza, że Sąd stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych orzeczeń.