I OSK 291/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Gd 711/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia sprawy Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. przyznał J. P. zasiłek rodzinny na dzieci N. i P. P. w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. Decyzja powyższa została przez organ w całości uchylona decyzją z dnia [...] września 2007 r. z uwagi na powzięcie przez organ wiadomości o umieszczeniu małoletnich dzieci J. P. z dniem [...] lipca 2007 r. w rodzinie zastępczej. Następnie, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta R. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., ustalił, że zasiłek rodzinny, przyznany J. P. na dzieci N. i P. P., wypłacony w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. był świadczeniem nienależnie pobranym, jednocześnie zobowiązując J. P. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego w kwocie 128,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 3,75 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca podnosząc, że w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. nie pobrała żadnego nienależnego zasiłku. Jednocześnie wskazała numer zaskarżonej decyzji ([...]) odpowiadający innej decyzji z [...] grudnia 2007 r., o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na B. i P. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że z treści decyzji z dnia [...] września 2007 r., uchylającej decyzję przyznającą zasiłek rodzinny nie wynika, że podstawą uchylenia jest nienależnie pobrane świadczenie. Z uzasadnienia nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 77 i art. 80 k.p.a. i rozważył sprawę nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), do czego był w tamtym postępowaniu zobowiązany. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w W., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 138 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] grudnia 2007 roku, jako nie będącej przedmiotem odwołania, które w rzeczywistości dotyczyło decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] grudnia 2007 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że z treści odwołania złożonego przez J. P. jednoznacznie wynikało, że dotyczy ono decyzji numer [...], natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło je jako odwołanie od innej decyzji (o numerze [...]). W ocenie Prokuratora, wbrew twierdzeniom Kolegium, organ administracji nie może orzekać w jednej decyzji o uchyleniu decyzji oraz o stwierdzeniu, że świadczenie zostało nienależnie pobrane a także o ustaleniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązaniu jego zwrotu, gdyż ograniczałoby to prawa strony, a żaden przepis prawa nie zabrania, aby w tych kwestiach wydano dwie odrębne decyzje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrując sprawę wskazał, że treść odwołania skarżącej wyraźnie kwestionuje decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., wobec czego Kolegium prawidłowo przyjęło, że pomimo błędnie wskazanego numeru treść odwołania wskazuje, iż przedmiotem zaskarżenia jest właśnie ta decyzja. Sąd zwrócił jednak uwagę na wadliwość decyzji SKO z dnia [...] maja 2008 r., przez przyjęcie przez Kolegium, iż prawidłowe jest orzeczenie w jednej decyzji równocześnie w trzech sprawach: o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony uprawnionej do zwrotu przedmiotowego świadczenia. Sąd uznał postępowanie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. za prawidłowe, ponieważ w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwalifikujących wypłacone świadczenie jako nienależnie pobrane, organ ten w pierwszym rzędzie zreformował decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., którą przyznał J. P. prawo do świadczenia rodzinnego, a następnie w zaskarżonej decyzji skonkretyzował co i dlaczego ma ona zwrócić. Zgodnie z przepisami art. 30 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które zostały przez Kolegium niewłaściwie zinterpretowane, organ dopiero po wydaniu decyzji reformującej wcześniejszą decyzję organ administracyjny jest uprawniony do wydania decyzji uznającej wypłacone za powyższy okres świadczenie za nienależnie pobrane Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji a jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, tzn. brak któregokolwiek elementu stosunku administracyjnoprawnego (art. 105 k.p.a.), co w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie miało miejsca. Organ odwoławczy umarzając postępowanie dopuścił się takiego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 – dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W skardze kasacyjnej zarzucono : - naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na mylnym zrozumieniu treści ww. przepisu poprzez przyjęcie, iż organ wydając decyzję na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy nie ma obowiązku ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane, - naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na mylnym zrozumieniu treści ww. przepisu poprzez przyjęcie, iż przepis ten daje podstawę do wydania decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane, podczas gdy z jego brzmienia wynika jedynie możliwość rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, - naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 32 ust. 1 świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie i zarzuceniu organowi odwoławczemu przyjęcie, że w decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu prawidłowe jest orzekanie o trzech sprawach tj. uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony do jego zwrotu, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Zarzuty skargi kasacyjne obejmują naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów materialnoprawnych. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., opierający się na stwierdzeniu przez stronę skarżącą braku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania nie może być uznany za trafny. przede wszystkim dlatego, że strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób i w jakim zakresie uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to jest warunkiem, na gruncie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., stwierdzenia jego trafności. Brak bowiem wykazania tego potencjalnego wpływu prowadzi do braku możliwości uwzględnienia zarzutu. Obowiązek zawarcia wskazówek co do dalszego postępowania w sytuacji uchylenia decyzji administracyjnej, efektem czego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny, jest obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji. Jednoznacznym naruszeniem tego przepisu byłoby niezawarcie takich wskazówek w ogóle lub też zawarcie ich w takim ograniczonym wymiarze, że jakiekolwiek ich powiązanie z argumentami uzasadnienia wyroku nie byłoby możliwe lub też mogłoby wprowadzać organ w błąd, pozostawiając organ administracyjny bez możliwości zorientowania się, jaki kierunek wykładni czy zastosowania przepisów proceduralnych lub materialnoprawnych byłby z tym orzeczeniem sądu zgodny. Niezależnie od powyższego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno mieć miejsce przekonujące wykazanie, że może to mieć istotny wpływ na przyszłe rozstrzygnięcie sprawy Odnośnie do roli tej argumentacji w stosunku do zarzutu naruszenia art. 141 4 p.p.s.a. Skład Orzekający akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2008 r. (II OSKL 1082/07, ONSAiWSA 2009/3/52), zgodnie z którym "Wytyczne dla organu administracji są uznawane za obligatoryjny element uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę (...), jednakże brak bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie daje podstaw do jego uchylenia, jeżeli w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki procesowe zaskarżonego orzeczenia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy" W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sądu I instancji wskazania, mimo, że istotnie krótkie i lakoniczne, ale jednak znajdują się w jego końcowej części. Ponadto nawiązują one do zasadniczej argumentacji uzasadnienia, podnoszącej błędną w ocenie tego sądu interpretację wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów prawnych i w ten sposób kierunkującej rozumowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracyjny, w związku z czym nie można stwierdzić braku wskazówek, jak też nie można mówić o wspomnianych wyżej, "dezorientujących" skutkach dla organu administracyjnego. Natomiast brak wskazania możliwości wywarcia istotnego wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie dodatkowo eliminuje wystąpienie takiego skutku podniesienia tego zarzutu, który prowadziłby do uchylenia zaskarżonego wyroku. Nie są także zasadne, w ocenie Składu Orzekającego, zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca nie dostrzegła, budując ich treść, że przepisy art. 32 w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kreują dwie drogi, prowadzące do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, związane z dwoma różnymi rodzajami przesłanek wydania na podstawie art. 32 ustawy decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. W ramach pierwszej drogi, decyzja o której mowa w art. 32 ustawy, wydawana jest na skutek stwierdzenia, mającej wpływ na prawo do świadczeń, zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny lub na skutek nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie (w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego). Mimo, że występują tu w istocie dwie różne przesłanki, mają one tę cechę wspólną, że zachodzą już w trakcie pobierania świadczenia i w pewnym sensie są niezależne od celowych działań beneficjentów, nakierowanych bezpośrednio na zmianę tych okoliczności. Mogą jednak prowadzić do powstania sytuacji, w której realizacja przyznanego świadczenia może okazać się powstaniem świadczenia nienależnego. W ramach drogi drugiej, określonej w postaci drugiego składnika wyrażonej w art. 32 ustawy podstawy wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję, przyznającą świadczenia rodzinne, polegającego na stwierdzeniu, że "osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne", wskazana tam przesłanka występuje samodzielnie i jest niezależna od innych czynników. Jej samodzielność wynika także z charakteru zwrotu, wskazującego na alternatywę rozłączną, wywołaną spójnikiem "albo". Droga ta, niewystępująca w postępowaniu poddanym kontroli w zaskarżonym wyroku sądu I instancji, obejmuje wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z powodu wystąpienia przesłanki świadczenia pobranego nienależnie z przyczyn innych niż podniesione poprzednio, w tym także tych, które mogą być związane z błędnymi lub nieprawdziwymi danymi określającymi sytuację rodzinną lub dochodową. Zasadniczo nie łączy się to zatem ze zmianą sytuacji w trakcie pobierania świadczenia W postępowaniu kontrolowanym w ramach zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, podstawą jego wszczęcia było stwierdzenie zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej (umieszczenie małoletnich dzieci w rodzinie zastępczej) i to stwierdzenie prowadziło do decyzji zmieniającej lub uchylającej z art. 32 ustawy. Decyzja taka określa jako moment uchylenia lub zmiany koniec miesiąca, w którym zmiana miała miejsce. Może zatem się zdarzyć, że organ wypłaci świadczenie już po zmianie sytuacji za okres, którego dotyczy decyzja podejmowana na podstawie art. 32 ustawy i wówczas, takie świadczenie staje się nienależne. W takiej sytuacji organ winien wydać na gruncie art. 30 ustawy decyzję o zwrocie takiego nienależnego świadczenia, podając w niej także jego wysokość. Wydanie takiej decyzji jest więc efektem wypłacenia świadczenia nienależnego, przy czym nienależność tego świadczenia wynika ze zmiany sytuacji, stwierdzenie której było przesłanką wydania (na gruncie art. 32 ustawy) decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję przyznającą świadczenie pierwotne. Występują tu zatem dwie niezależne decyzje, z których ta druga może być wydana wówczas, gdy ta pierwsza stała się ostateczna. Sąd I instancji poprawnie zinterpretował w tym kontekście art. 32 w zw. z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tą wykładnią ocenił decyzję Kolegium, uchylającą poprawnie wydaną decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. W tym kontekście nietrafiona jest argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, wskazująca na błędną wykładnię art. 32 ustawy. W świetle uwag powyższych nie można bowiem przyjąć, że organ administracyjny wydając decyzję na podstawie tego przepisu ma obowiązek ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uznania świadczenia za nienależne. Taki obowiązek istnieje bowiem w sytuacji wskazanej wyżej "drugiej drogi" do wydania decyzji na gruncie art. 30 ustawy, która nie miała miejsca w postępowaniu poddanym kontroli sądu I instancji. W związku z powyższym pozostaje drugi zarzut, odnoszący się do błędnej wykładni art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle argumentacji przeprowadzonej wyżej, wydanie decyzji na gruncie art. 32 ustawy na podstawie zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzi do wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy odnośnie do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. W sytuacji zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, składnikiem decyzji nakazującej zwrot świadczenia musi być jednak stwierdzenie, że takie nienależne świadczenie miało miejsce. Niezasadny jest także zarzut polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 32 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 5 uzasadnienia), iż nie jest trafny pogląd Kolegium, że prawidłowe jest orzeczenie w jednej decyzji równocześnie o trzech sprawach (uchyleniu decyzji, uznaniu świadczenia za nienależne oraz zobowiązanie strony do zwrotu świadczenia pobranego nienależnie) powiązane jest bowiem z towarzyszącym temu zdaniu wywodem odnośnie do treści art. 32 ustawy oraz stwierdzoną potrzebą najpierw wyeliminowania z obrotu decyzji, a następnie wydania decyzji o zwrocie. W istocie zatem, jeśli nawet takie stwierdzenie nietrafnie charakteryzuje intencje i pogląd Kolegium, prowadzi do poprawnego wniosku merytorycznego co do konieczności rozróżnienia i rozdzielenia procesów wydawania powyższych decyzji, a w szczególności niełączenia w jednej decyzji stwierdzenia nienależnego świadczenia oraz uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, jeśli przyczyną wydania tej ostatniej była miana sytuacji rodzinnej. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.