II SA/Gd 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 20 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia 5 grudnia 2006 r. przyznał J. P. zasiłek rodzinny na dzieci N. i P. P. w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r.. Wypłata zasiłku rodzinnego została zrealizowana. W dniu 21 sierpnia 2007 r. do organu wpłynęło pismo z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z informacją, że małoletnie dzieci J. P. z dniem 18 lipca 2007 r. zostały umieszczone w rodzinie zastępczej. W związku z powyższym organ uznał, że spełnione zostały przesłanki art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. W konsekwencji decyzją z dnia 14 września 2007 r. uchylono w całości, na podstawie art. 2 pkt. 1, art. 4,art. 5, art. 6, art. 7, art. 20 ust. 3, art. 25 ust. 1, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), decyzję z dnia 5 grudnia 2006 r. z dniem 18 lipca 2007 r. Następnie decyzją z dnia 3 grudnia 2008 r., na podstawie art. 7 pkt 2, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, oraz art. 104 i 108 K.p.a. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta ustalił, że zasiłek rodzinny, przyznany J. P. na dzieci N. i P. P., wypłacony w okresie od 1 sierpnia 2007r. do 31 sierpnia 2007 r. był świadczeniem nienależnie pobranym. Organ jednocześnie określił wysokość nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 128,00 zł, odsetki liczone od dnia 1 września 2007 r. do dnia wydania decyzji na kwotę 3,75 zł., oraz zobowiązał J. P. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia 24 lutego 2008 r. J. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Wyjaśniła, że nie zgadza się z orzeczeniem dotyczącym nienależnie pobranych świadczeń na córki N. i P. P. w okresie od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., bowiem nie pobrała w tym czasie żadnego nienależnego zasiłku. Jednocześnie wskazała numer zaskarżonej decyzji ([...]) odpowiadający innej decyzji z 15 grudnia 2007 r., o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na B. i P. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 maja 2008 r., na podstawie art.138 §1 pkt 2, art.105 §1 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy uznał, że z treści decyzji z dnia 14 września 2007 r., uchylającej decyzję przyznającą zasiłek rodzinny nie wynika, że podstawą uchylenia jest nienależnie pobrane świadczenie. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jednak z uzasadnienia nie wynika, aby organ ten przeprowadził postępowanie z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 77 i art. 80 K.p.a. i rozważył sprawę nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy, do czego był w tamtym postępowaniu zobowiązany. W ocenie organu odwoławczego żaden przepis prawa nie pozwala na wydanie odrębnego rozstrzygnięcia o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. W istniejącym stanie faktycznym sprawy brak było natomiast właściwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w decyzji uchylającej decyzję przyznającą zasiłek rodzinny, w związku z nienależnie pobranym świadczeniem. Kolegium uznało, że postępowanie w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest bezprzedmiotowe, w związku z czym zastosowanie miał przepis art. 105 § 1 Kp.a. który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 138 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 3 grudnia 2007 roku, jako nie będącej przedmiotem odwołania, które w rzeczywistości dotyczyło decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 15 grudnia 2007 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 1 i art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji winien rozstrzygnąć w decyzji z dnia 14 września 2007 r. wydanej na podstawie przepisu art. 32 ust 1, także o tym, że J. P.zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobieranego świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że z treści odwołania złożonego przez J. P. jednoznacznie wynikało, że dotyczy ono decyzji numer [...], natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło je jako odwołanie od innej decyzję numer [...]. Skarżący, posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych wskazał, że organ odwoławczy może orzekać o mocy prawnej jedynie zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że organ powinien rozstrzygać w jednej decyzji o uchyleniu decyzji oraz o stwierdzeniu, że świadczenie zostało nienależnie pobrane a także o ustaleniu wysokości nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązaniu jego zwrotu. W ocenie Prokuratora powyższe rozstrzygnięcia nie mogły być zawarte w jednej decyzji, gdyż ograniczałoby to prawa strony. Żaden przepis prawa nie zabrania aby w tych kwestiach wydano dwie odrębne decyzje. Ponadto z samej treści przepisu art. 32 ustawy nie wynika obowiązek jednoczesnego orzekania o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne, z orzekaniem o zwrocie świadczeń jako nienależnie pobranych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma Kolegium w pierwszej kolejności wypowiedziało się co do tożsamości decyzji, którą J. P. zaskarżyła w swoim odwołaniu. Przyznało, że odwołanie strony nie wystarczająco precyzowało zaskarżoną decyzję. W związku z brakiem odpowiedzi strony, po dwukrotnym jej wezwaniu o sprecyzowanie którą z decyzji skarży, Kolegium uznało, że intencją strony w rzeczywistości było wyrażenie sprzeciwu przeciwko uznaniu pobranego przez nią zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależne. Dodatkowo fakt ten, zdaniem Kolegium, potwierdza sformułowanie zawarte w odwołaniu, a dotyczące okresu "nienależnie pobranego świadczenia" - od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., o którym to właśnie jest mowa w decyzji z dnia 3 grudnia 2007 r., nie zaś w decyzji nr [...] z dnia 15 grudnia 2007 r.. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia 14 września 2007 r., na którą powołuje się w decyzji z dnia 3 grudnia 2007 r. organ pierwszej instancji, nie stwierdza, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie jest jego nienależne pobranie. Uzasadnienie tej decyzji nie wskazuje, aby organ pierwszej instancji rozważał sprawę nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 ustawy, do czego był w tamtym postępowaniu zobowiązany. Żaden przepis prawa nie pozwala zaś na wydanie odebranego rozstrzygnięcia o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane. Badanie istnienia przesłanek do uznania świadczenia za nienależne winno być bowiem częścią postępowania, a następnie decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga Prokuratora Rejonowego w Wejherowie nie zasługuje na uwzględnienie co do zarzutu, w którym kwestionuje on przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że odwołanie skarżącej z dnia 24 lutego 2008 r. dotyczyło decyzji nr [...] z dnia 3 grudnia 2007 r.. Odwołanie nie wskazywało precyzyjnie zaskarżonej decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W jego treści skarżąca wskazała, że odwołanie składa "w związku z otrzymaniem decyzji ... o nienależnie pobranych świadczeniach na córki N. i P. P. w okresie 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.", ponieważ tego zasiłku nie pobrała. Okresu "nienależnie pobranego świadczenia" - od 1 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., dotyczy właśnie decyzja nr [...] z dnia 3 grudnia 2007 r.. Wobec jednoznacznej treści odwołania, które wyraźnie kwestionuje decyzję z dnia 3 grudnia 2007 r., kwalifikację tego odwołania dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze należy uznać za prawidłową. Wobec braku odpowiedzi skarżącej na wezwania, Kolegium prawidłowo przyjęło, że pomimo błędnie wskazanego numeru treść odwołania wskazuje, iż przedmiotem zaskarżenia jest właśnie decyzja z dnia 3 grudnia 2007 r.. Natomiast wadliwość decyzji SKO z dnia 20 maja 2008 r., w ocenie Sądu, przejawia się w niedopuszczalnym, pozbawionym podstawy prawnej, sposobie rozstrzygnięcia. Za nieprawidłowe uznać należy w szczególności reprezentowany przez Kolegium pogląd, że prawidłowe jest orzeczenie w jednej decyzji równocześnie w trzech sprawach: o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązaniu strony uprawnionej do zwrotu przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych właściwy organ oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub osoba ta nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W takim przypadku właściwy organ w pierwszej kolejności powinien wyeliminować z obrotu prawnego decyzję przyznającą świadczenie. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest bowiem uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2007 r. II SA/Gd 533/07, LEX nr 342465). Zdaniem Sądu, ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych należy uznać, że skuteczne uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której świadczenie zostało przyznane, dokonuje się dopiero w momencie, kiedy rozstrzygnięcie w tym przedmiocie staje się decyzją ostateczną. Stanowisko przeciwne oznaczałoby bowiem, że w momencie orzekania o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nadal pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca świadczenie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2008 r. II SA/Bd 564/07, CBOIS, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 331/2005, LEX nr 187405). Podkreślić trzeba, że dopiero orzeczenie o obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia przybiera postać skonkretyzowaną - odnosi się do ściśle określonych należności i to ujętych kwotowo ze wskazaniem konkretnego świadczenia i osoby na rzecz której było ono pobierane wraz z wyszczególnionymi odsetkami. Postępowanie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Sąd uznał za prawidłowe, ponieważ w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwalifikujących wypłacone świadczenie jako nienależnie pobrane organ ten w pierwszym rzędzie zreformował decyzję z dnia 5 grudnia 2006 r., którą przyznał J. P. prawo do świadczenia rodzinnego, a następnie w zaskarżonej decyzji skonkretyzował co i dlaczego ma ona zwrócić. Powyższy tryb postępowania wynika wprost z przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Istotą przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest bowiem doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego konkretnego orzeczenia administracyjnego, w związku z zaistnieniem okoliczności wskazanych w powyższym przepisie. Dopiero po wydaniu decyzji reformującej wcześniejszą decyzję organ administracyjny jest uprawniony do wydania decyzji uznającej wypłacone za powyższy okres świadczenie za nienależnie pobrane, zatem należy uznać, że wskazane w skardze przepisy art. 30 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostały przez Kolegium niewłaściwie zinterpretowane. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Takie właśnie rozstrzygnięcie procesowe zastosowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję. Należy jednak pamiętać, że jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, tzn. brak któregokolwiek elementu stosunku administracyjnoprawnego (art. 105 k.p.a.), np. brak strony, wycofanie wniosku, utrata administracyjnego charakteru sprawy wskutek zmian przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Niedopuszczalne było uznanie przez organ odwoławczy, że sprawa wznowienia postępowania stała się bezprzedmiotowa. Istniała strona, jej wynikający z ustawy obowiązek zwrotu świadczenia i organ, w kompetencji którego leżało przeprowadzenie postępowania. Istniały więc wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego. Umarzając postępowanie organ odwoławczy dopuścił się więc takiego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić zawartą w treści uzasadnienia interpretację przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.