III SA/Łd 118/08

Dnia 21 maja 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odwołania i powołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 118/08 UZASADNIENIE W dniu [...] r. Wojewoda Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta R z dnia [...] podjętą w sprawie odwołania i powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. Powyżej wskazaną uchwałą Rada Miasta R., powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na przepis art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, odwołała B. S. ze stanowiska Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. i powołała na to stanowisko E. M. W ocenie Wojewody Ł. uchwała z dnia [...] r. podjęta została z naruszeniem przepisu art. 3a/ ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, to jest bez przeprowadzenia otwartego i konkurencyjnego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze oraz z naruszeniem art. 4 pkt 4 powołanej ustawy w związku z art. 6 ust. 3 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego poprzez odwołanie dotychczasowego Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. pomimo iż przepisy prawa nie przewidują takiego uprawnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Strona skarżąca podniosła, iż stosownie do treści przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik lub jego zastępca. W myśl art. 6 ust. 2 powołanej ustawy kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest wójt lub burmistrz (prezydent). Rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę.(art. 6 ust. 3 ustawy). Powyższe przepisy określają zatem kto wykonuje czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, pozwalając jednocześnie powierzenie tych obowiązków innej osobie. Zdaniem strony skarżącej użyte w art. 6 ust. 3 ustawy sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska lub funkcji. Zatem zarówno kierownik , jak i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie mianowania. W związku z powyższym do ich zatrudnienia będzie miał w pełni zastosowanie art. 3a/ ustawy o pracownikach samorządowych, który nakłada bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika i zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno dla nowo zatrudnionych kandydatów spoza urzędu, jak i dla kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Wojewoda Ł. powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 r. sygn. akt I PKN 480/99. W związku z powyższym powołanie E. M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu stanowiło istotne naruszenie prawa. Natomiast w odniesieniu do odwołania E. Sz. ze stanowiska Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R., Wojewoda wskazał, iż zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych czynności z zakresu prawa pracy należą do kompetencji wójta , burmistrza (prezydenta). W niniejszej sprawie organem właściwym do rozwiązania stosunku pracy z E. S. był właściwy Burmistrz Miasta R., a nie Rada Miasta R. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając wskazała, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta miała na celu zapewnienie sprawnej obsługi interesantów Urzędu Stanu Cywilnego. Odwołanie E. S. z stanowiska zastępcy kierownika miało miejsce w związku z przejściem pracownika na emeryturę. Podjęcie przez Radę Miasta uchwały o powołaniu i odwołaniu zastępcy kierownika miało na celu uniknięcie sytuacji, w której Urząd Stanu Cywilnego miałby dwóch zastępców kierownika. Praktyka ta była stosowana przez Radę Miasta przy każdorazowej zmianie pracowników Urzędu Stanu Cywilnego w R.. Ponadto podniosła, iż z treści ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że przeniesienie pracownika z jednego urzędu gminy do drugiego urzędu gminy nie wymaga przeprowadzenia konkursu. Wymóg ten nie występuje również w sytuacji przeniesienia członka z korpusu służby cywilnej do urzędu gminy, czy też przeniesienie pracownika tego samego urzędu z jednego stanowiska na inne. Jednocześnie powołana ustawa nie rozstrzyga kwestii możliwości awansu pracownika. Wskazała, iż opracowując regulamin naboru na wolne stanowiska pracownicze celowo przewidziano możliwość awansu pracownika urzędu, bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu. Przeprowadzenie takiego konkursu mogłoby uniemożliwić awans już zatrudnionego , dobrze ocenianego pracownika. Powołanie E. M. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. M nastąpiło na wniosek Burmistrza Miasta w ramach awansu zawodowego pracownika urzędu. W dniu [...] r., na rozprawie pełnomocnik strony – Sekretarz Miasta J.M. oświadczyła, że K. M. nie jest członkiem korpusu służby cywilnej. Natomiast pełnomocnik Wojewody Ł. zmodyfikował wniosek zawarty w skardze, żądając stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] podjęta w sprawie powołania i odwołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody Ł., który kontrolując uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] stwierdził naruszenie obowiązujących przepisów prawa, polegające na powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez przeprowadzenia konkursu oraz odwołaniu dotychczasowego Zastępcy Kierownika przez niewłaściwy organ. Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 roku – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 161, poz. 1688 ze zm.) regulują kwestie związane z rejestracją urodzeń, małżeństw oraz zgonów, a także sprawy dotyczące innych zdarzeń, które mają wpływ na stan cywilny osób. Czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego dokonuje kierownik urzędu stanu cywilnego lub jego zastępca (zastępcy) – art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Kierownikiem urzędu stanu cywilnego, stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy, jest wójt lub burmistrz (prezydent). W myśl natomiast art. 6 ust. 3 ustawy, rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców). Powołane przepisy przyznają zatem kompetencje do wykonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, jak również wskazują organ właściwy do powierzenia uprawnień do wykonywania tych czynności. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o aktach stanu cywilnego pozwalając radzie gminy na powołanie innego kierownika urzędu stanu cywilnego niż wójt, nie kreuje bowiem możliwości nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. W treści tego przepisu nie zawarto bowiem żadnych sformułowań, z których miałoby wynikać, że dotyczy stosunku pracy. Kwestie związane ze statusem prawnym pracowników powołanych do wykonywania czynności w zakresie przewidzianym w ustawie – Prawo o aktach stanu cywilnego z zakresu rejestracji stanu cywilnego, reguluje ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (tekst. jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani: 1) na podstawie wyboru wójt (burmistrz lub prezydent miasta), 2) na podstawie mianowania: pracownicy zatrudniani na stanowiskach pracy określonych w statucie gminy bądź związku międzygminnego, 3) na podstawie powołania: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik powiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy budżetu województwa) oraz 4) na podstawie umowy o pracę: pozostali pracownicy samorządowi. Szczegółowe unormowania związane z nawiązaniem stosunku pracy zawarte są w art. 3 - 7 ustawy, która z kolei w art. 3 ust. 5 upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu stanowisk pracowniczych. Wydane natomiast na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.) w załączniku nr 3 do rozporządzenia określa wykaz stanowisk pracowniczych, wśród których znajduje się stanowisko kierownik urzędu stanu cywilnego. W ocenie Sądu powyższe przepisy wyraźnie wskazują, iż zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym i nie jest pracownikiem zatrudnianym na podstawie wyboru i powołania. Przepis art. 3a/ ust. 1 powołanej ustawy stanowi, iż nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, zwane dalej "stanowiskami urzędniczymi", jest otwarty i konkurencyjny. Zasady przeprowadzania tego naboru określone zostały w art. 3a/ ust. 2, 3, 4 i 5 i art. 3d ustawy. Odnosząc się zatem do kwestii dotyczącej podstawy zatrudnienia zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2000 roku, sygn. akt I PKN 480/99, że art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera zamknięty katalog stanowisk, na których nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania, a użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego sformułowanie "powołuje" oznacza powierzenie stanowiska (funkcji) i nie przesądza o tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy powstałym na podstawie powołania. Przepis art. 6 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego musi być bowiem ściśle interpretowany w powiązaniu z ustawą o pracownikach samorządowych. Za takim kierunkiem wykładni przemawia też uwzględnienie charakteru pracy na stanowisku zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego. Jest to pracownik wyposażony w niezwykle istotne uprawnienia decyzyjne z szeroko rozumianego prawa rodzinnego, a charakter wykonywanej przez kierownika czy zastępcę kierownika urzędu stanu cywilnego pracy wymaga niezależności w podejmowaniu czynności i zagwarantowania stabilizacji zatrudnienia. Takiego warunku nie spełnia natomiast zatrudnienie na podstawie powołania. Skoro zatem kierownik i zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego nie są zatrudniani na podstawie powołania, to należy wskazać, że są oni zatrudniani na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania - jeżeli taka podstawa została przewidziana w statucie gminy (art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych). Sama zaś uchwała rady gminy o ich powołaniu stanowi upoważnienie dla wójta (burmistrza lub prezydenta) do zawarcia z powołanymi na stanowisko kierownika lub zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego kandydatami umowy o pracę czy też sporządzenia aktu mianowania. W związku z tym, że zastępca kierownika urzędu stanu cywilnego jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę lub aktu mianowania, to do nawiązania z nim stosunku pracy zastosowanie znajduje przepis art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który stanowi, że nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4 jest otwarty i konkurencyjny.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. , sygn. akt II OSK 1445/2007, LexPolonica 1628471). Natomiast w kwestii odwołania zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego zastosowanie znajdzie przepis art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści powołanego przepisu czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonują w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3. Tym samym Rada Miasta R. nie była władna rozwiązać stosunku pracy z E. S. W rozpoznawanej sprawie powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w R. odbyło się bez zachowania trybu określonego w powołanym powyżej przepisie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych. Również odwołanie dotychczasowego Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust 4 powołanej ustawy. Podkreślić należy, iż uprawnienie rady gminy przewidziane w art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że powołanie i odwołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego przez radę gminy może nastąpić z pominięciem ustawy o pracownikach samorządowych, a w szczególności art. 3a ust. 1 i art. 4 ust. 4 ustawy. W odniesieniu do wskazanych przez Radę Miasta R. możliwych sytuacji, dopuszczających przeniesienie członka korpusu służby cywilnej do urzędu gminy, jak również przeniesienia pracownika urzędu gminy z jednego stanowiska na inne bez obowiązku przeprowadzenia konkursu, Sąd uznał, iż rozważania te nie mają wpływu na wynik przedmiotowej skargi. Wskazać bowiem należy, iż nałożony w art. 3 a/ ustawy o pracownikach samorządowych obowiązek przeprowadzenia konkursu na stanowisko zastępcy kierownika urzędu cywilnego ma charakter bezwzględny. Dotyczy on zarówno kandydatów spoza urzędu gminy, jak i kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych. Ponadto osoba powołana zaskarżoną uchwałą nie była członkiem korpusu służby cywilnej. Badając zatem zgodność zaskarżonej uchwały, która podjęta została z pominięciem art. 3a oraz art. 4 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, a więc zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stosownie bowiem to treści art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, jaki w tym przypadku będzie miał zastosowanie jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W oparciu o treść art. 152 powołanej ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. T.P.