I SA/Wa 1249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w L. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego [...] Szpitala [...] w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpoznaniu wniosku [...] Szpitala [...] w L. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nr hip [...] rep. hip. [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. [...]. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1950 r. Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. L. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nr hip. [...] rep. hip.[...], stanowiącej współwłasność M. i J.[...]. małż. A. oraz A. i C. [...] małż. M. Akt ten utrzymany został w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. Nr [...]. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku T.K., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez [...] Szpital [...] w L. , W. S. oraz Zarząd Województwa [...] - Minister Budownictwa wydał w dniu [...] maja 2007 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. stała się przedmiotem skargi [...] Szpitala [...] w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym, Minister Infrastruktury rozpoznał na nowo wniosek [...] Szpitala [...] w L. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania Szpitala. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na brak legitymacji Szpitala do wniesienia środka zaskarżenia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego są osoby, które uczestniczyły w postępowaniu wywłaszczeniowym lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury z akt sprawy (w szczególności odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]) wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Województwo [...].[...] Szpital [...] w L. jest jedynie władającym nieruchomością, o czym świadczy wypis z rejestru gruntów oraz akt notarialny z dnia [...] maja 2004 r. nr Rep. A Nr [...] o oddaniu Szpitalowi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości wraz z zabudowaniami. Organ podkreślił dodatkowo, że Szpital nie był stroną decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., a jedynie otrzymał ww. decyzję do wiadomości, co również przesądza o braku legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Szpital [...] w L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżonemu postanowieniu Szpital zarzucił naruszenie art. 244 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91 poz. 408 ze zm.) przez przyjęcie, że użytkowanie przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nie statuuje żadnego prawa do nieruchomości. Wskazał na również błędną wykładnię art. 28 kpa. przez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego uznanie przez organ, że władanie przedmiotową nieruchomością, nie daje Szpitalowi żadnych uprawnień nie znajduje potwierdzenia w przepisach. Skarżący wskazał, że w myśl art. 244 § 1 kodeksu cywilnego użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Przez ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej uzyskało ono skuteczność względem praw nabytych przez czynność prawną. Zgodnie z art. 252 kodeksu cywilnego skarżący ma prawo używania przedmiotowej nieruchomości oraz pobierania jej pożytków. W budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości Szpital wykonuje działania statutowe i prowadzi [...] Poradnię [...]. Na remont i modernizację budynków poczynił znaczne nakłady finansowe. Nie może być zatem kwestionowany interes prawny szpitala w rozumieniu art. 28 kpa skoro wpływ decyzji Ministra Budownictwa z [...] stycznia 2007 r. na sferę praw Szpitala jest w świetle powyższych okoliczności oczywisty. Interes ten jest bezpośredni, konkretny, realny i znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych oraz normie prawa materialnego jaką jest art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje przekazanymi mu w drodze nieodpłatnego użytkowania nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub komunalnym oraz majątkiem własnym. Skarżący przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1181/07, wskazując, że skoro Sąd przyjął do rozpoznania skargę Szpitala na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. i rozpoznał ją poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, tym samym przesądził, że Szpital ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury narusza prawo. Skarga została uwzględniona , lecz z innych przyczyn niż w niej podane. Na wstępie należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym (również odwoławczym) obowiązuje zasada, w myśli której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 par. 2 Kpa). Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 Kpa przewidujący dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie formę niezaskarżalnego postanowienia. Niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania może zachodzić również z przyczyn podmiotowych - przykładowo wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych lub wniesienie odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Legitymację strony do wniesienia odwołania należy niewątpliwie oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 Kpa. Wskazać należy jednak, że dla wniesienia odwołania wystarczające jest samo przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane jedynie w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa (por. uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 opublikowana ONSA 1999 4 poz. 119). Minister Infrastruktury wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy , poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 134 kpa, w sytuacji gdy uznając, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa., powinien w trybie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Należy również podnieść , że w wyniku wniesienia przez [...] Szpital [...] w L. skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2008 roku , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W postępowaniu sądowym legitymacja Szpitala do wniesienia skargi nie była więc zakwestionowana. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno organ administracji , jak i sąd , rozpatrując sprawę ponownie , obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku , bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wyrażonych w innych sprawach. ( tak J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006 str. 328 ). Uznanie zatem przez organ administracji braku przymiotu strony po stronie Szpitala [...] w L., po rozpoznaniu wcześniej jego skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowi naruszenie art. 153 ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez skarżący Szpital , mając na względzie zaprezentowaną wyżej przez sąd wykładnię art. 134 kpa. Reasumując, skoro zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.