I OSK 433/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jerzy Dudek (spr.) Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1046/08 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1046/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości gruntowej położonej we Wrocławiu, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Zakład Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską Wrocław prawa własności nieruchomości gruntowej położonej we Wrocławiu, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Dolnośląski w wyniku postępowania wszczętego na wniosek Prezydenta Wrocławia, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (zwanej dalej ustawą komunalizacyjną) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe - nieruchomość położona we Wrocławiu, oznaczona w operacie ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...], o nieurządzonej księdze wieczystej, opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości [...] stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Wrocław. W uzasadnieniu podniósł, iż Prezydent Wrocławia do wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie komunalizacji wyżej wymienionej nieruchomości przedłożył kartę inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] oraz spis inwentaryzacyjny. Spis ten był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta Wrocław w dniach [...] listopada 2005 r. - [...] grudnia 2005 r. W okresie wyłożenia nie wpłynęły zastrzeżenia ze strony osób prawnych bądź fizycznych. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonych dokumentów ustalono, iż w dniu [...] maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z zapisem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów obrębu Wojszyce, stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu. Organ wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości uzyskanym w formie prawem przewidzianej. Tytułu tego nie wykazał władający mimo wezwania do udzielenia informacji w tym zakresie. Organ podkreślił, że mienie będące we władaniu państwowych osób prawnych bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym podlegało komunalizacji z mocy prawa w trybie z art. 5 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Wobec powyższego, Wojewoda Dolnośląski uznał, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki upoważniające do komunalizacji z mocy prawa we wskazanym trybie, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe, wobec którego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonywał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) przez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego zastosowanie i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, iż organ pierwszej instancji pominął w całości uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W szczególności pominął uregulowania zawarte w art. 16 tej ustawy, zgodnie z którymi: mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie przedsiębiorstwa PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 9 maja 1989 r.) oraz nabyte przez PKP w toku działalności, przedsiębiorstwo PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Zdaniem odwołującego się, skoro w sprawie bezsporne jest, że dysponował on wskazaną nieruchomością w dniu wejścia w życie wymienionej ustawy, to nieruchomość ta stała się jego mieniem, co do którego wykonywał wszelkie uprawnienia. W związku z tym, nieruchomość nie mogła należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak błędnie przyjmuje organ pierwszej instancji. Nie została więc spełniona przesłanka określona w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że odwołujący się nie jest właścicielem nieruchomości ani nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe, stąd nie może być uznawany za stronę postępowania komunalizacyjnego. W wyniku złożonej przez PKP S.A. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1043/07 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że stanowisko organu o braku po stronie PKP S.A. prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości jest przedwczesne. Sąd wskazał, że w dacie komunalizacji (27 maja 1990 r.) nieruchomość znajdowała się we władaniu PKP, a ponadto stała się ona z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego PKP S.A. jako mienie będące w jej zarządzie, a zarazem stanowiące część infrastruktury kolejowej. W związku z tym, w ocenie sądu, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie nieruchomości we władanie PKP. Sąd wskazał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozważając problem tytułu prawnego, poprzestała na stwierdzeniu, iż zarząd mógł być ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie zostało natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo - odbiorczego), a przede wszystkim nie uwzględniono faktu, iż przedmiotowa działka stanowi część infrastruktury kolejowej. Rozpoznając ponownie sprawę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wezwała stronę do wyjaśnienia okoliczności podniesionej w wyroku, dotyczącej wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu poinformował organ odwoławczy, iż nieruchomość położona we Wrocławiu, oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie W. jako działka nr [...], zgodnie z przepisami prawa znajduje się w użytkowaniu i zarządzie PKP S.A. Do nabycia użytkowania i zarządu nad tą nieruchomością nie było wymagane wydanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, która kształtowałaby te prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim władaniu i zarządzie. Zdaniem PKP S.A., z regulacji tej wynika jednoznacznie, że PKP dysponowały z mocy aktu prawnego rangi ustawowej tytułem prawnorzeczowym do tych nieruchomości, które miały we władaniu do chwili uchylenia rozporządzenia tj. do 8 grudnia 1960 r., bez konieczności uzyskania w tym względzie kształtującej decyzji administracyjnej. Istotnym jest również fakt braku jakichkolwiek regulacji prawnych przewidujących wygaśnięcie prawa zarządu powstałego na podstawie art. 7 ust. 1 tego aktu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, ponownie rozpoznając odwołanie, wskazała, że ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie cytowanego przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05, Lex nr 198195). Organ odwoławczy podkreślił, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego. Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji podejmowanej na podstawie powołanego wyżej przepisu (art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej), rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej). Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, argumentacja przytoczona w odwołaniu zmierza do wykazania, iż sporne mienie nie "należało" we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego z tej racji, że należało do PKP (pozostawało w zarządzie przedsiębiorstwa), w oparciu o tytuł prawny wywodzony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji oraz zgodnie z ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych (uchwała TK z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r., nr 97, poz. 486 i z 1993 r. nr 12, poz. 59). Ponadto, z mocy art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Wobec tego, jeżeli nie zostanie wykazane prawne "należenie" mienia ogólnonarodowego do przedsiębiorstwa państwowego, przyjąć trzeba, iż należało ono do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale, rozważając znaczenie zwrotów "należeć do", "należące do" stosowanych w przepisach prawnych, ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię terminu "należące do", użytego w art. 5 ust. 1 ustawy, przyjmując następujące stanowisko: "(...) w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów". W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, przedsiębiorstwo państwowe PKP nie mogło wywodzić tytułu prawnego (w postaci prawa zarządu) do spornego mienia z norm prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując jego powstanie ex lege. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054 z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368, z dn. 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej bądź umowy zawartej przez te jednostki (G. Bieniek, Trwały zarząd w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2004, s. 490-491; uzasadnienie wyroku NSA z 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96, Lex nr 44632), w oparciu o protokół zdawczo - odbiorczy (uzasadnienie wyroku NSA z 16.03.2006 r., I OSK 583/05) albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały TK z dn. 9 grudnia 1992 r., W 13/91, OTK 1992, nr 2 poz. 37). Dlatego, zdaniem organu drugiej instancji, nie można przyjąć tezy podnoszonej przez stronę, zgodnie z którą, zarząd przedmiotowymi nieruchomościami mógł powstać na rzecz PKP z mocy samego prawa. Ponadto, nie wiadomo, w jaki sposób następowałoby takie nabycie. Akt normatywny musiałby wymieniać konkretnie oznaczone nieruchomości, albo przynajmniej określać ich granice, co w tym przypadku nigdy nie miało miejsca. Jedynie wyjątkowo mogło nastąpić nabycie przez określony podmiot zarządu (użytkowania) nieruchomości ex lege. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia spod komunalizacji nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego, bowiem w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. o utworzeniu Tatrzańskiego Parku Narodowego szczegółowo zostały określone granice Parku. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że wbrew twierdzeniem strony, brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. o utworzeniu PKP w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641). Przepis uległ drobnej modyfikacji od 3 sierpnia 1948 r. (Dz.U z 1948 Nr 36, poz. 255) poprzez zmianę terminu "powierniczy zarząd" na "zarząd". W świetle wywodów poczynionych wyżej, przepis ten stanowił podstawę do wykonywania pewnych uprawnień ze sfery władztwa cywilnego, natomiast nie powodował powstanie prawa zarządu nad nieruchomościami nabywanymi przez PKP. Również brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym: "PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy nie stanowi samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny PKP do posiadanego mienia. Powołane regulacje prawne określały sformalizowane tryby wydzielania i obejmowania mienia państwowego. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów potwierdzających wydzielenie i objęcie spornych nieruchomości przez PKP w takich trybach. Sama strona także tego argumentu nie podniosła. Organ odwoławczy podniósł, że od samego początku swojego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania wydzielonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Zdaniem organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona wezwana do wykazania dowodu dotyczącego zarządzania przedmiotową nieruchomością przyznała, iż nie dysponuje odpowiednim dokumentem, co powoduje że brak tytułu prawa rzeczowego do gruntu skutkuje jego komunalizacją. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy PKP S.A. dysponuje nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu W. jako działka nr [...], w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania cytowanego rozporządzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciły również naruszenia prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia (wydawać decyzje w tym zakresie) na rzecz innych przedmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał, - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie Gminy Wrocław, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, albowiem w rzeczywistości przedmiotowa nieruchomość stanowi mienie PKP S.A., - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy Wrocław, podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie PKP S.A. i w stosunku do tej nieruchomości PKP S.A. wykonywała wszelkie uprawnienia, - art. 11 ustawy ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy wskazanych przepisów wynika że PKP S.A. została powołana do wykonywania m.in. zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja ta nie narusza prawa. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który to przepis, w ocenie sądu, organ prawidłowo zastosował. Art. 5 ust. 1 pkt 1 określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem, zdaniem sądu, z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie cytowanego przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (wyrok NSA z 16 marca 2006 r., I OSK 583/0 Lex 198195). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z 26 IX 2000 r., I SA1342/99 Lex 78921, z 2 II 2006 r., I OSK 1295/05 Lex 194864, z 16 III 2006 r., I OSK 583/05 Lex 198195, z 16 I 2008 r., I OSK 1947/06 niepub.), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wskazał, że wobec powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżąca PKP S.A. miała w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej we Wrocławiu przy ul [...]. Zważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie nie mają znaczenia prawnego. Zdaniem sądu, wymaga podkreślania, że skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wezwana została przez organ odwoławczy (zobligowany wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., I SA/Wa 1043/07) do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości, jednakże takiego tytułu nie przedłożyła. W odpowiedzi na wezwanie wskazała tylko, że nieruchomość pozostaje w użytkowaniu i zarządzie PKP S.A., co zdaniem skarżącej wynika z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 24 kwietnia 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzemieniu obowiązującym od 5 grudnia 1930 r. Jednakże sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż tytuł prawny do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwa państwowe nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Nie można go też domniemywać. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz art. 16 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" - wobec ich nie zastosowania, są całkowicie niezasadne. W ocenie sądu, organ prawidłowo wywiódł z powołaniem się na przepisy prawa, w jaki sposób na przestrzeni lat następowało przekazywanie nieruchomości gruntowych w zarząd przez państwowe osoby prawne i na podstawie jakich dokumentów. Również niezasadny jest, zdaniem sądu, zarzut skargi co do naruszenia przez organ art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego pominięcie. Przepis ten nie znajduje bowiem w sprawie zastosowania. PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej, nie można też przyjąć, że mienie PKP służyło bezpośrednio wykonywaniu zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Sąd wskazał również, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., polegające, zdaniem skarżącej, na zaniechaniu ustalenia przez organ, od kiedy PKP dysponuje przedmiotową nieruchomością. Wobec faktu, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości, a prawo zarządu nieruchomością wywodziła z przepisów powszechnie obowiązujących, to okoliczności, od kiedy skarżąca włada nieruchomością, nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, działające przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. l, art.6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13.11.1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159). poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych, 2) art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 5, poz. 27 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość jako "mienie skarżącego" do niego należała, 4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6) art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy tych przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie temu sądowi sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i uchylenie wyżej wymienionych decyzji w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maj 1990 r. były składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. W ocenie skarżącej, przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie należała ona bowiem do terytorialnych organów administracji państwowej w dniu 27 maja 1990 r., a zatem w tych okolicznościach brak jest przesłanek, które wskazywałyby na możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości ex lege. Przedmiotowe mienie jako służące PKP przy wykonywaniu zadań statutowych komunalizacji nie podlega a zatem organy obu instancji dokonały nieprawidłowej identyfikacji własności mienia Skarbu Państwa. W świetle tych rozważań nie sposób bowiem nie dostrzec zasadności argumentacji strony skarżącej, która swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości wywodzi z jeszcze przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP, prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia, cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej, w sposób nieuzasadniony pominięto także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżący podkreślił, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Skarżąca wskazała również, że na podstawie dekretu PKWN z 1.12.1944r. utworzono Ministerstwo Komunikacji, któremu to też powierzono administrowanie majątkiem poniemieckim w zakresie jego kompetencji. Powyższe jest istotne wobec stanowiska organów, iż brak jest wykazania przez PKP S.A. decyzji o oddaniu spornego mienia w zarząd, co wyłączałoby jego komunalizację. Tymczasem powyższe wskazuje, że do wykazania tytułu prawnego przez PKP wystarczającym jest wskazanie, iż określone mienie pozostaje w dyspozycji spółki i jest przewidziane na eksploatacje infrastruktury kolejowej. Warto wskazać na unormowania art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r., zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Z powyższego, zdaniem skarżącej, wynika, iż jednostka taka nie musi legitymować się decyzją administracyjną. Jak wskazuje przy tym ustawa o kolejach, wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa PKP oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co warunkuje przyjęcie, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. PKP było jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), z mocy samego prawa przechodzi na własność Skarbu Państwa wszelki majątek m. in. Rzeszy Niemieckiej, niemieckich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich lub przez administrację niemiecką. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 4 powołanego dekretu, majątek niemieckich osób prawa publicznego przechodzi z mocy samego prawa na własność odpowiednich polskich osób prawnych, co wskazuje, że możliwym było nabycie nieruchomości przez PKP także z mocy samego prawa. O takim rozwiązaniu stanowić może pośrednio dekret z dnia 21.09.1950r. (Dz. U. z 1950r. nr 44, poz. 408) o zaopatrzeniu dla pracowników byłych kolei prywatnych przejętych przez PKP oraz dla wdów i sierot pozostałych po tych pracownikach, z którego to wynika, iż część majątku zajmowanego przez PKP pochodziła z prywatnych przedsiębiorstw przewozowych. Powyższe, zdaniem skarżącej, wskazuje na konieczność wyjaśnienia daty i trybu przejęcia nieruchomości przez PKP, co nie zostało w sprawie ustalone. Skarżąca podniosła ponadto, iż kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, należy także mieć na względzie normę art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, z której wynika, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Powyższa norma prawna stanowi pochodną rozwiązań prawnych przyjętych przez rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Jak stanowi art. 16 ust. 2, mienie PKP obejmuje zarówno środki będące w jego dyspozycji, jak i nabyte w toku działalności. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 4 powołanej ustawy, PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do tego rodzaju mienia. Powyższe wskazuje wyraźnie, iż mienie to nie należało do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tych powodów nie mogło stać się przedmiotem komunalizacji. Stwierdzenie komunalizacji nie jest, zdaniem skarżącej, możliwe ze względu na istniejącą regulację przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego" Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), który wyłącza skomunalizowane mienia PKP. Dowodząc uprawnienia do przedmiotowej działki, skarżąca wskazała na rozwiązania prawne wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. przewidywał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowi majątek PKP będący w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyty w toku dalszej działalności. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe działającego na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Trzeba podkreślić, iż taki stan prawny dotyczący przedsiębiorstwa państwowego obowiązywał w okresie istotnym dla stwierdzania komunalizacji, to jest na dzień 27 maja 1990 r. i ten stan prawny winien być przez sąd pierwszej instancji brany pod rozwagę przy ustalaniu charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowało. Użyty w powyższym przepisie zwrot "środki będące w jego dyspozycji, jak i nabyte w toku działalności" wskazuje na dwojakiego rodzaju źródła posiadania przez skarżącego mienia. Po pierwsze, jest to mienie nabyte przez przedsiębiorstwo, jak i mienie będące w faktycznym posiadaniu, skoro ustawodawca użył zwrotu "będące w dyspozycji" a zatem zwrotu nie wymagającego posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do określonego środka. Strona skarżącą zarzuciła także naruszenie i nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Według art. 2 tej ustawy, na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, itd. Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c/ ustawy, za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacjo powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art.6). Według zaś § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych (...) przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c/ cytowanej ustawy. Należy, zdaniem skarżącej, zauważyć, iż przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy minister. Ponadto dla przedmiotowej sprawy istotnym jest fakt, iż na mocy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 4.11.1944 r. o militaryzacji Polskich Kolei Państwowych zarządzanie kolejami po ich zmilitaryzowaniu przeszło na Naczelnego Dowódcę Wojska Polskiego lub na upoważnione przez niego osoby. Dekret ten obowiązywał do 20 lipca 1949 r. W kontekście powyższych uregulowań prawnych zasadny jest, w ocenie skarżącej, zarzut skargi, że pominięto regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich. Warto też zauważyć, iż szczególnie w okresie, gdy kolej była zmilitaryzowana, podlegała innym zasadom zarządzania, mogły być wydawane polecenia kierowane do zmilitaryzowanej jednostki, a zatem mogły mieć charakter mniej sformalizowany. Odnosząc się do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego, skarżąca wskazała, że było ono już od samego początku obarczone istotną wadą prawną, albowiem toczyło się wobec działki wyłączonej z zakresu stosowania art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Działka ta zaliczała się, co też zostało już wyżej wskazane, do składników mienia państwowego, gdyż należała do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zdaniem skarżącej, również art. 11 powołanej ustawy wyklucza możliwość komunalizacji wymienionych działek. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 roku w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 roku, a więc w chwili domniemywanej komunalizacji z mocy prawa, przedsiębiorstwo państwowe PKP z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądzała już treść art. 1 tej ustawy, stanowiąc, że: "Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe", zwane dalej "PKP", jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa." Powołana ustawa wprost powierzała PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej. Skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, iż kolej wypełniała zadania publiczne, a część tych zadań znajdowała się we właściwości organów administracji rządowej, należało ustalić, czy określony składnik mienia służył wykonywaniu tychże zadań, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z materiału zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, by zachodziła którakolwiek ze wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny mógł zbadać sprawę wyłącznie pod kątem naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego za niezasadne. Rozważając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, przy czym sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym (tak wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 - LEX nr 194864; wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 - LEX nr 198195). Z kolei w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin staje się również mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego. Zatem mienie ogólnonarodowe, do którego przedsiębiorstwa państwowe posiadały tytuł prawny, a których organem założycielskim były inne podmioty niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, nie podlegało komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że ustawa ta nie mogła być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu prawo zarządu. W związku z powyższym, rozpatrując przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, zważyć należy, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu PKP do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać należy, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze kasacyjnej nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe PKP, poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości nie wynika bowiem z aktów regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych i wykonawczych. Nie regulowały one bowiem stanu konkretnej nieruchomości, mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Reasumując, skoro 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie sporna nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Ponadto, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, nie doszło również do naruszenia art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy, który – jako odnoszący się do mienia państwowego należącego do rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich oraz do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego – nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bowiem wyłączenie z komunalizacji z mocy prawa, o jakim mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, dotyczy wyłącznie składników mienia Skarbu Państwa, o których mowa w art. 5 ust. 1 – 3 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a więc konkretnie oznaczonych składników będących przedmiotem toczącego się postępowania komunalizacyjnego, których szczególny charakter określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 - 3 przesądza o wyłączeniu z komunalizacji. Użyty w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyraz "służyły", oznacza stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio (wyroki NSA z dnia 23 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 2159/97, z dnia 30 marca 1999 r. sygn. akt I SA 777/98 - niepublikowane oraz z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1683/97 - LEX nr 45082). Oznacza to zatem, że mienie, które w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, nie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Powyższy przepis nie może więc mieć zastosowania do mienia, o jakim mowa w ogólnej normie art. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i na dzień 27 maja 1990 r. Możliwość zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być bowiem badana w odniesieniu do konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, gdy tymczasem z akt sprawy nie wynika, by sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie służyła realizacji celów z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa. Brak jest zatem podstaw do rozważań, czy zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka komunalizacji określona w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego zastosował powołany przepis ustawy, nie znajdując w jego treści podstawy nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, o komunalizacji którego rozstrzygały powyższe decyzje. Ocena ta jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w ukształtowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 1 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06 i sygn. akt I OSK 1457/06 z 18 grudnia 2007 r., jak również z 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07), w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Natomiast, jak już wyżej wskazano, PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe rozważania wskazują ponadto, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej poprzez jego niezastosowanie, gdyż zarząd przedmiotową nieruchomością nie mógł powstać z mocy samego prawa. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, Przedsiębiorstwo PKP utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", jednakże prowadziło ono eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Zatem nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej i nie zmienia również tej oceny ogłoszenie jednolitego tekstu tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Zauważyć bowiem należy, że infrastruktura kolei niemieckich przeszła na własność państwa bez odszkodowania na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62). Ponieważ majątek ten stał się mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy to uznać należy, że nie nabyły do niego praw majątkowych, ani przejmujące go fizycznie jednostki wojskowe, ani jednostki przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe na rzecz innych przedmiotów. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu na dzień 5 grudnia 1930 r., stanowiącego o nabywaniu i przekazywaniu majątku w użytkowanie i powierniczy zarząd przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe", wskazać należy, iż jest całkowicie bezzasadny, gdyż zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.