I SA/Wa 973/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 973/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału w wysokości [...] we współwłasności nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], stanowiącego - zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] własność M. K. i ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz zobowiązującą Prezydenta W. do wypłaty tegoż odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegała wykonaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji: budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła z ul. [...] i ul. [...] w B. do węzła z ul. [...] w W., zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby tej inwestycji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na fakt, że pertraktacje ugodowe nie doszły do skutku, pismem z dnia 3 listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na wniosek Prezydenta W. z dnia 14 czerwca 2006 r. w stosunku do udziału wynoszącego [...] w opisanej na wstępie nieruchomości a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. orzekł o jego wywłaszczeniu i ustalił za nie odszkodowanie w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji – w części dotyczącej odszkodowania - odwołanie złożył M. K. akcentując zwłaszcza, że w wycenie, wynikającej z operatu szacunkowego, nie uwzględniono całości naniesień budowlanych na gruncie oraz zaniżono ceny gruntów w stosunku do cen rynkowych. Ponadto odwołujący podnosił również zarzut bezpodstawności wyznaczenia terminu wydania nieruchomości przypadającego na dzień po upływie 30 dni od dnia otrzymania decyzji wywłaszczeniowej. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Infrastruktury zauważył, że - w myśl art. 15 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. ) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. l w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być przy tym krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Stosownie zaś do art. l ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w odniesieniu do dróg w miastach na prawach powiatu uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje właściwy zarządca drogi. Zgodnie zaś z przepisem art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych jest prezydent miasta a zatem w przypadku W., zarządcą dróg w tym mieście jest Prezydent W. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Minister podniósł, iż w protokole nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., sporządzonym w toku spotkania w sprawie przyjęcia oferty nabycia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, Prezydent W. zaproponował właścicielowi nabycie wspomnianego wyżej udziału w nieruchomości za cenę [...] zł., na co strona nie wyraziła zgody. W związku z powyższym wnioskiem z dnia 14 czerwca 2006 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pismem z dnia 3 lipca 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył M. K. termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej części nieruchomości. Po bezskutecznym upływie w/w terminu Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W toku postępowania, w dniu [...] października 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której udział wziął m. in. M. K. oraz rzeczoznawca majątkowy, który w sprawie sporządził operat szacunkowy. Odnosząc się do kwestii odszkodowania, Minister przywołał przepis art. 18 ust. l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Na podstawie zaś art. 154 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl natomiast § 36 ust l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U, Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Biorąc powyższe pod uwagę Minister zauważył, że w niniejszej sprawie w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Przy tej metodzie porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Autor operatu dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, uwzględniając transakcje zawarte od początku 2004 r. do chwili sporządzenia operatu szacunkowego, położonych na terenie B. w rejonie projektowanych traskomunikacyjnych w obrębie ul. [...] i [...]. Do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął transakcje zawarte w czerwcu i wrześniu 2006 r. oraz skorygował cenę tych nieruchomości na datę szacowania. Na skutek zarzutu strony, podniesionego podczas rozprawy administracyjnej, dotyczącego nieaktualności cen nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy sporządził aneks wraz z notą aktualizacyjną do operatu szacunkowego na dzień [...] grudnia 2007 r. Z aneksu tego wynikało, że wartość całej nieruchomości wynosi [...] zł. Wartość ta jednak – co podkreślił organ centralny - pomijała wartość skrzydła budynku stanowiącego część mieszkalną oraz dobudowanej antresoli, co uzasadniono tym, że zostały one wzniesione na terenie rezerwowanym - zgodnie z planem ogólnym W. z 1982 r. - pod komunikację ([...]), na którym - według oceny organu nadzoru urbanistyczno-budowlanego - możliwa była jedynie realizacja zabudowy gospodarczej, bez prawa do odszkodowania w wypadku realizacji [...]. W ocenie Ministra stanowisko takie nie znajdowało jednak uzasadnienia w przepisach prawa. Powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 957/87, w którym Sąd ten stwierdził, że cyt. " ( ...) przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Z upływem tego dnia dotychczasowy właściciel traci przysługujące mu prawo własności wywłaszczonej nieruchomości. Przytoczone wyżej skutki wywłaszczenia w postaci przejęcia własności na rzecz Państwa i utraty tego prawa przez dotychczasowego właściciela dotyczą, z racji ich charakteru, sfery stosunków cywilnoprawnych. Obowiązują tu zatem zasady ustalone przez prawo cywilne. Według tych zasad (art. 47 § l kodeksu cywilnego) nabycie własności rzeczy obejmuje również jej części składowe. Dotyczy to także własności nieruchomości, której częściami składowymi są między innymi budynki trwale związane z gruntem (art. 48 k.c). (...). Trwałe związanie z gruntem (art. 48 k.c.) i brak cechy połączenia tylko dla przemijającego użytku (art. 47 § 3 k.c.) stanowią wyłączne kryteria kwalifikujące budynek jako część składową gruntu. Nie ma znaczenia przeto, że budynek został wzniesiony bez wymaganego zezwolenia. To samo dotyczy budynku, co do którego wydano nakaz rozbiórki. Taki budynek do czasu wyegzekwowania nakazu o rozbiórce stanowi część składową gruntu". Ponadto organ centralny powtórzył także za Sądem Najwyższym, iż według zasad ogólnych każdy obiekt budowlany przedstawia stosowną wartość dopóty, dopóki nie nastąpi jego rozbiórka ( vide: wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 23 maja 1980 r. sygn. akt II CR 480/79, OSNCP 1980/11 poz. 224 ). Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone orzecznictwo Minister stanął na stanowisku, że brak było podstaw do uznania, że art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uzależnia odszkodowanie za obiekt budowlany od kwestii istnienia stosownych zezwoleń na jego realizację. Tym samym zatem dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie z uwzględnieniem wartości tych części składowych, które istniały w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, tj. w dniu [...] listopada 2005 r. Dotyczyło to również nasadzeń roślinnych, pominiętych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Z tych powodów, mając na względzie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do ustalenia odszkodowania, organ odwoławczy uchylił decyzję zaskarżoną przekazując sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł Prezydent W. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury, zarzucił organowi centralnemu naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cyt. ustawy, ustala się wg stanu nieruchomości uwzględniającym również obiekty budowlane wzniesione bez wymaganych pozwoleń, a także naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie pojęcia "słuszne odszkodowanie" za wywłaszczaną nieruchomość i w konsekwencji uznanie, że "słuszne odszkodowanie" oznacza także odszkodowanie z uwzględnieniem części obiektu budowlanego wybudowanej bez podstawy prawnej i sprzecznie z ustaleniami planu miejscowego. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący akcentował zwłaszcza, że żaden z przepisów prawa nie wskazuje na zasady ustalania ceny nieruchomości w przypadku dokonywania wyceny gruntu zabudowanego budynkami z pozwoleniem czasowym, bądź wybudowanymi bez wymaganych prawem pozwoleń. Ponadto, rozbudowa przedmiotowego domu została dokonana nie tylko bez stosownych pozwoleń, ale także w okresie, gdy inwestor był już informowany o przeznaczeniu nieruchomości pod realizację [...]. Fakt ten potwierdzały – zdaniem skarżącego - znajdujące się w aktach sprawy dokumenty takie jak: 1. decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r., w której Urząd W. zezwolił na budowę budynku kotłowni z mnożarką zaznaczając, że jest to lokalizacja tymczasowa i że obiekt należy rozebrać na każde żądanie władz budowlanych na koszt inwestora bez prawa do odszkodowania; 2. Opinia Urbanistyczna z dnia [...] lutego 1991 r. przesłana M. K., z której wynikało, że był on informowany, iż według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. teren przy ul. [...] przeznaczony jest pod realizację [...] oraz o możliwości realizacji zabudowy gospodarczej na w/w działce bez prawa do odszkodowania w przypadku realizacji [...]; 3. pismo z dnia 28 października 1997 r. skierowane do M. K. na jego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w którym poinformowano go, że powyższa inwestycja - zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. - znajduje się częściowo w rezerwie pod [...]. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zarezerwowanym pasie terenu pod przyszłą budowę lub modernizację dróg mogły być wznoszone tylko tymczasowe budynki lub konstrukcje, zaś usuniecie ich, w przypadku budowy, drogi następowało na koszt inwestora, bez prawa do odszkodowania; 4. pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 12 czerwca 1998 r. opiniujące negatywnie wniosek M. K. z dnia 25 marca 1998 r. o wydanie decyzji na użytkowanie istniejącego budynku gospodarczego, położonego na działce przy ul. [...] o numerze ew. [...] z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Prezydent W. szczególnie akcentował, że w rozpatrywanej sprawie rozbudowa budynku w warunkach samowoli budowlanej została dokonana w roku 1992, co potwierdzał protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Z protokołu tego wynikało bowiem, że przedmiotowy budynek mieszkalny składa się z części powstałej w 1938 r. oraz części dobudowanej w roku 1992. Ponadto, na działce znajdują się garaż oraz inne naniesienia budowlane i roślinne. Powyższe ustalenie decydowało – zdaniem skarżącego - o tym, że obiekt ten został rozbudowany pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 37 ust. l pkt l tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, podlegały rozbiórce lub przejściu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, w przypadku stwierdzenia przez organ administracji, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest przeznaczony pod zabudowę lub też jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Skarżący podnosił też, że teren na którym dokonano rozbudowy przedmiotowego budynku objęty był wówczas ustaleniami planu ogólnego W. z 1982 r., zgodnie z którym teren ten został zarezerwowany na pod komunikację – [...], co uniemożliwiało jakąkolwiek legalizację samowoli budowlanej. W tej sytuacji, zdaniem Prezydenta W., należało uznać, że budynki zostały wzniesione niejako na ryzyko inwestora, który wiedział o niezgodności tej zabudowy w ustaleniami miejscowego planu i z tego powodu nie powinny podlegać wycenie w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W skardze podkreślano też, że w myśl art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. własność podlega ochronie, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia zatem dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, co m. in. odróżnia wywłaszczenie od innych ograniczeń praw majątkowych, które nie zawsze wymagają kompensacji. Konstytucja nie precyzuje przy tym pojęcia "słuszne odszkodowanie", zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, "słuszne odszkodowanie" - to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamiennym jest też – jak wywodził skarżący - iż ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", a zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. W związku z powyższym – zdaniem Prezydenta W. - należało przyjąć , iż mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Skarżący przywołał w tym miejscu uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt. 11/02, dotyczącej oceny zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "...W świetle postanowień konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne". W rezultacie - zdaniem skarżącego – w niniejszej sprawie za "słuszne odszkodowanie" z całą pewnością nie mogła zostać uznana wartość części obiektu budowlanego, rozbudowanego bez wymaganych przepisami prawa pozwoleń, wbrew ustaleniom miejscowego planu, niejako na własne ryzyko inwestora, który wielokrotnie był informowany, iż realizacja rozbudowy na w/w działce będzie się wiązać z brakiem odszkodowania w razie realizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Ponadto akcentowano też, że zaakceptowanie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury prowadziłoby także do pogwałcenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. l Konstytucji), gdyż przyznawałoby prawo do pełnego odszkodowania zarówno osobom, które zabudowały nieruchomość zgodnie z przepisami prawa, na podstawie stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również osobom które dokonały zabudowy wbrew ustaleniom planu miejscowego, przy pełnej wiedzy co do sprzeczności planowanej zabudowy z planowaną na danym terenie infrastrukturą, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Doprowadziłoby to do zrównania uprawnień inwestorów działających w oparciu o obowiązujące procedury na podstawie stosownych decyzji administracyjnych z uprawnieniami osób, które zrealizowały inwestycję z pominięciem omawianych wymogów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczyło wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej i prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ). Ustawa ta przewiduje szczególne warunki dotyczące wywłaszczania nieruchomości pod budowę dróg, natomiast - odnośnie kwestii związanej z odszkodowaniem - odsyła generalnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, formułując jedynie zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz wg jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ( art. 18 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji). Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stwierdza, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości a gdy, ze względu na rodzaj nieruchomości, nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przepisy tej ustawy nie precyzują przy tym, na co trafnie zresztą zwraca uwagę skarżący, jakie elementarne składniki nieruchomości powinny być objęte wyceną w przypadku jej wywłaszczenia. W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja nie powinna jednak dziwić. Skoro wywłaszczeniu podlega nieruchomość to wartość jej stanowić będzie grunt oraz wszystko to, co z gruntem jest trwale związane. Zgodnie bowiem z definicją nieruchomości gruntowej jest nią część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności ( art. 46 § 1 k.c.). W myśl natomiast art. 47 § 2 i art. 48 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. W szczególności zaś, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, do części składowych gruntu należą budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Część składowa rzeczy nie może być też odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych ( art. 47 § 1 k.c. ). Z powyższego zatem wynika, że dokonując wywłaszczenia nieruchomości gruntowej przenosi się własność całej nieruchomości rozumianej w sensie cywilistycznym. Przeniesienie własności w trybie wywłaszczenia połączone jest przy tym z jednoczesnym wyrządzeniem szkody w majątku dotychczasowego jej właściciela. Szkodę tę ma zatem wypełnić odszkodowanie. Instytucja ta jest również pojęciem cywilistycznym a funkcją jej jest wynagrodzenie poszkodowanemu poniesionej szkody. Generalnie zatem odszkodowanie, aby spełniać właściwą sobie funkcję kompensacyjną, wino odpowiadać wysokości szkody, czyli w przypadku wywłaszczenia – winno ono odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący akcentował w skardze, że w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy następuje na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Dokonując analizy pojęcia "słuszne odszkodowanie", w skardze posiłkowano się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt. 11/02, dotyczącym oceny zgodności z Konstytucją przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ). W wyroku tym bowiem Trybunał wyraził m. in. pogląd, iż w świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne". Powyższy pogląd – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - nie uzasadnia jednak zmniejszenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, że w przypadku nacjonalizacji nieruchomości drogowej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., przepisy tej ostatniej ustawy zawierają konkretną regulację prawną, dotyczącą zasad przyznawania i wypłacania odszkodowania, odmienną od zasad ogólnych. Z tego powodu zresztą przepis art. 73 ust. 4 tejże ustawy budził wątpliwość, co do jego zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku natomiast ustalania odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest – jak wyżej wspomniano - szczególnych przepisów ograniczających wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Ponadto zwrócić wypada uwagę, że Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku stwierdził, iż cyt. "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z "wartością wywłaszczonej nieruchomości". Dokonując natomiast oceny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w/w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Trybunał zastrzegł, że miał w tym przypadku na względzie szczególny charakter wywłaszczenia przewidziany w tej ustawie i pogląd swój odnosił jedynie do tej konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej, którą ta ustawa stworzyła. Dodatkowo wskazać też należy, że ograniczenie ekwiwalentności odszkodowania przewidziane ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (... ) polega na: odsunięciu w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczeniu okresu dochodzenia roszczenia a także braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Ograniczenie to nie dotyczy natomiast wyłączenia pewnych części składowych nieruchomości z jej wyceny. W ocenie Sądu, przyjęcie poglądu skarżącego, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie obejmuje tych części składowych nieruchomości, które zostały wybudowane (posadzone ) wbrew pozwoleniu budowlanemu lub wbrew jego warunkom, prowadziłoby do wykreowania dodatkowej normy prawnej, która nie została uchwalona przez ustawodawcę. Skutkowałoby to zatem naruszeniem obowiązującego prawa a w szczególności naruszałoby to uprawnienia właściciela gwarantowane ustawodawstwem zwykłym oraz konstytucyjnym a ponadto byłoby to niezgodne z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ). Przepis ten stanowi bowiem, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. W związku z powyższym okoliczność, że M. K. dokonał m. in. rozbudowy przedwojennego budynku pochodzącego z 1938 r. bez wymaganego zezwolenia, pozostaje – zdaniem Sądu – w tej sprawie bez wpływu na wysokość należnego mu odszkodowania za wywłaszczony, przysługujący mu udział we współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Jeśli bowiem właściciel ( współwłaściciel) nieruchomości postępuje niezgodnie z przepisami prawa budowlanego to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było w odpowiednim czasie przeciwdziałanie takiemu postępowaniu. Skoro zaś tego rodzaju zachowanie właściciela gruntu nie spotkało się z odpowiednią reakcją właściwych organów, to fakt ten nie może obecnie wpływać na zasady na jakich dokonuje się wyceny nieruchomości. Nie można bowiem skutków zaniechania obowiązków z zakresu prawa budowlanego przenosić na kwestie własnościowe. Przepisy prawa budowlanego regulują zasady rządzące szeroko rozumianym procesem budowlanym, nie dotyczą zaś wprost kwestii własności i odszkodowania. Wybudowanie natomiast na nieruchomości nowych, dodatkowych obiektów oraz dokonanie szeregu nasadzeń w oczywisty sposób wpływa na jej wartość. Wskazać też w tym miejscu trzeba, że powoływany w skardze przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ), która obowiązywała – jak twierdzi skarżący -w okresie działalności inwestycyjnej prowadzonej przez M. K., też nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. W myśl art. 37 ust. 1 i 2 w/w ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejściu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że powyższe nie następowało automatycznie, z mocy prawa a konieczne było w takim wypadku wydanie odpowiedniej decyzji przez terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego i następnie wykonanie tej decyzji. W niniejszej sprawie tego rodzaju decyzje nie zostały w ogóle wydane. Dla porządku nadmienić też wypada, że wspomniana w skardze decyzja nr [...] z 1985 r. ( data nieczytelna) Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu W. nie była skierowana do M. K. jak również nie było do niego kierowane wymienione w skardze pismo Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia 12 czerwca 1998 r. Wspomniana decyzja została zaadresowana do: S. K., H. K. i T. K., pismo zaś z 12 czerwca 1998 r. wysłane zostało do Urzędu Gminy W. Wydział Architektury. Do skarżącego skierowano jedynie Opinię Urbanistyczną z 1991 r. i pismo z dnia 28 października 1997 r. znajdujące się w aktach administracyjnych. Sąd nie dopatrzył się również, aby zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówiący o zasadzie równości, co sugerowała skarga. Stan jaki istnieje na przedmiotowej nieruchomości jest bowiem, jak wspomniano wyżej, efektem braku właściwych działań ze strony organów nadzoru budowlanego a ponadto na ten stan rzeczy miał również wpływ fakt, że organy władzy państwowej stan rezerwy tejże nieruchomości pod budowę [...] utrzymywały przez okres, co najmniej ponad dwudziestu kilku lat. Z tych względów Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.