II GSK 428/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Jan Bała (spr.) NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 591/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenie sankcji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od B. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 1033 (tysiąc trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 591/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. w P. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 899 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 9 maja 2007 r. do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek B. K. o przyznanie płatności na rok 2007. Do wniosku załączono umowę kontraktacyjną na dostawę zboża ze zbiorów od 2007 r. do 2011 r. zawartą z A. K. P. Spółką z o. o. W dniu 20 września 2007 r. skarżący złożył w Biurze Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa deklarację ilości zebranych i dostarczonych kontrahentowi roślin energetycznych, z której wynikało, że wnioskodawca dostarczył rzepak w dniu 26 lipca 2007 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tej deklaracji. Ponadto w dniu 17 września 2007 r. do Biura Powiatu K. wpłynęła informacja o ilościach roślin energetycznych, w której wskazano, że B. K. dostarczył rzepak w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. w P. przyznał B. K. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 6611,62 złotych, podlegającej potrąceniu z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. Uzasadniając odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych organ wskazał, że złożenie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych w dniu 20 września 2007 r. nastąpiło po terminie, gdyż wspomnianą deklarację należało złożyć w organie do dnia 15 września. B. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do roślin energetycznych i nałożenia sankcji, domagając się jej uchylenia w zaskarżonej części oraz przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w § 2 pkt 3 lit b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. Nr 139, poz. 979, dalej: rozporządzenie z dnia 23 lipca 2007 r.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 44, poz. 262 ze zm., dalej: ustawa z dnia 29 lutego 2008 r.) został zakreślony termin na złożenie deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych. Jeżeli rośliny były dostarczane do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności, termin na złożenie deklaracji wyznaczono do dnia 15 września roku, w którym został złożony wniosek. W ocenie organu odwoławczego, jest to termin materialny, który nie podlega przywróceniu, jego uchybienie powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Uwzględniając skargę B. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wskazał, że żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L z dnia 20 listopada 2004 r. Nr 345, str. 1, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), czy rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia przez skarżącego terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. W ocenie Sądu, terminy do złożenia stosownych deklaracji przez rolnika (wnioskodawcę) zostały bowiem ustalone dla przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach i kontroli ich przetwarzania. WSA powołując się na treść § 2 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. wyjaśnił, że deklaracja stanowi opis zdarzeń, które zaistniały w określonym przedziale czasowym ocenianym z punktu widzenia przepisów w sprawie płatności w tym przedziale czasowym obowiązujących, a który ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku wypłaty płatności lub zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnienia do uzyskania od organu płatności. Istnienie tego obowiązku, jak i powstanie uprawnienia ocenia się w oparciu o stan prawny istniejący w przedziale czasowym, z którym są związane. Sąd wskazał, że dokonując oceny, z jakim terminem ma się do czynienia, należy brać pod uwagę m.in. skutek jaki wiąże się z jego upływem. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli upływ terminu powoduje wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji, to termin ma charakter materialnoprawny, jeżeli natomiast zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności w postępowaniu, jest terminem prawa procesowego. Sąd dodał, że pojęcie "termin procesowy" należy rozumieć jako termin do dokonania czynności procesowej (np. wniesienie odwołania), jak i termin określający datę dokonania czynności (np. termin rozprawy, termin wydania decyzji). W związku z powyższym WSA stwierdził, że § 2 ust. 3 pkt b) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. nie stanowi podstawy pozbawienia strony stosownych płatności. Uchybienie terminowi do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych nie rodzi mianowicie skutku utraty prawa do płatności (nie jest terminem prawa materialnego) ani nie jest czynnością procesową (uchybienie nie rodzi skutków procesowych). Od powyższego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) przepisu § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r., b) przepisu art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, c) przepisu art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, d) przepisu art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 Nr 170, poz. 1051), e) przepisu art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że żaden z przepisów powołanych wyżej aktów prawnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Sąd I instancji błędnie uznał, że terminy przewidziane do złożenia ww. deklaracji zostały ustanowione w celu przeprowadzania kontroli danych zawartych we wnioskach, co stanowiło zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. w przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że nie podziela poglądu Sądu I instancji na temat charakteru terminu, o którym mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. W ocenie kasatora termin do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych jest terminem materialnym. Na powyższe wskazuje oznaczenie go ścisłą datą kalendarzową oraz okoliczność, iż dotyczy on realizacji konkretnego obowiązku. Terminy materialne nie mogą być wydłużane, czy skracane, ich bieg nie podlega zawieszeniu. Kasator wskazał, że w przypadku naruszenia terminu materialnego dochodzi do wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, przyjmując, że żaden z powołanych aktów prawnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Zasady przyznawania dopłat do roślin energetycznych zostały określone w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowych gruntów do produkcji surowców oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W preambule do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 (pkt 18) stwierdzono, iż należy wyznaczyć kryteria kwalifikacji do takiej pomocy. W tym celu należy ustalić, czy producent i pierwsza jednostka przetwórcza muszą zawierać kontrakt na przedmiotowe surowce rolnicze. Należy również zdefiniować warunki, w przypadku gdy przetwórstwem zajmuje się rolnik posiadający takie uprawy. Kryteria przyznawania, warunki płatności przedmiotowej dopłaty zostały określone w rozdziale 8 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 lit. c) omawianego rozporządzenia wypłacenie kwoty pomocy dokonywane jest po spełnieniu warunku przedłożenia właściwemu organowi oświadczenia przewidzianego w art. 27 ust. 2. W myśl zaś tego ostatniego przepisu wnioskodawcy lub odbiorcy lub pierwsi przetwórcy deklarują właściwym organom dostawę surowców, przedkładając pisemne oświadczenie podpisane przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę. Oświadczenie zawiera co najmniej następujące informacje: a) datę dostawy; b) wielkości dostaw każdego z gatunków. W świetle tych ostatnich przepisów wypłacenie kwoty pomocy zostało uzależnione od złożenia deklaracji, o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 rozporządzenia, a zatem nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż terminowe złożenie deklaracji jako zestawienia ilości zebranych i dostarczonych roślin służy tylko do przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania. Terminy do składania deklaracji o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. Nr 139, poz. 979), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217). Zgodnie z tym ostatnim przepisem minister właściwy do spraw rolnictwa oraz minister do spraw rynków rolnych określą, w drodze rozporządzenia, terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji, w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie i przeprowadzenie kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania roślin energetycznych. Tak więc w powyższym upoważnieniu ustawowym wyraźnie i jednoznacznie nawiązano do składania dokumentów i przedstawiania informacji w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w mającym w sprawie zastosowanie rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1973/2004. To upoważnienie jest też konsekwencją tego, iż w omawianej ustawie określono zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności, o jakich mowa w art. 1 pkt 2 tej ustawy. W pojęciu zasad i trybu przyznania płatności mieści się zaś niewątpliwie również sprawa uzależnienia tych wypłat od zachowania określonych terminów do składania wniosków, dokumentów, czy też deklaracji. W świetle powyższych rozważań należy też podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż terminy do złożenia deklaracji, o jakich mowa w § 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r., są terminami prawa materialnego. W kasacji trafnie podkreśla się, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. W przedmiotowej sprawie ten stosunek administracyjnoprawny w postaci możliwości uzyskania przez skarżącego dochodzonych płatności do upraw roślin energetycznych uzależniony był od złożenia przez skarżącego pisemnego oświadczenia (deklaracji), o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w terminie określonym w § 2 pkt 3b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. Po upływie tego terminu nastąpił więc skutek w postaci niemożności realizacji przez skarżącego dochodzonego świadczenia. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.