I SA/Wa 1025/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w stosunku do obecnej działki nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz A. C. i A. C. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez A. C. i A. C. orzekł o: -uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] w zakresie wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (od strony ul. [...]), oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, -stwierdzeniu że ww. decyzje z dnia [...] maja 1975 r. oraz z dnia [...] października 1975 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], - stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. oraz decyzji z dnia [...] października 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i nr [...], - utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. zapadła przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Naczelnik Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] orzekł, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem działki ew. nr [...], o pow. [...] m2 , położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M. B. i A. C. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] maja 1973 r. nr [...], wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna pod budowę "Domu [...]" i boisko szkolne. Decyzja wywłaszczeniowa została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...]. Obecnie w granicach dawnej działki [...] leżą: niezabudowana działka ew. nr [...], część niezabudowanej działki ew. nr [...] i część działki ew. nr [...] zabudowanej budynkiem dawnego Domu [...]. Wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2003 r. A. C. (spadkobierczyni M. B.) i A. C. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. zarzucając jej rażące naruszenie art. 120 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 1975 r.) oraz art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2, art., 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, zaś odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu nadzorczego powyższe decyzje w części orzekającej o odszkodowaniu rażąco naruszyły art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie organ nie dopełnił obowiązków wynikających z tego przepisu, tj. nie powołał biegłego, którego opinia była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania. W toku postępowania nadzorczego organ nie dopatrzył się natomiast by ww. decyzje w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości obarczone były jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i z tego powodu odmówił w tej części stwierdzenia ich nieważności. Pismem z dnia 26 stycznia 2005r. A. C. i A. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Ministra Infrastruktury, iż w części orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydana ona została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 k.p.a. Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. i orzekł, że badane w trybie nadzoru decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] oraz stwierdził ich nieważność w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i nr [...]. W pozostałym zakresie Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ podniósł, iż w archiwalnych aktach sprawy znajduje się rejestr powierzchni terenu przeznaczonego zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. pod budowę Domu [...] w P. Rejestr ten został sporządzony w lipcu 1973 r. i wynika z niego, że z działki nr [...] o pow. [...] m2 pod budowę Domu [...] była przeznaczona jedynie jej część o pow. [...] m2, która uzyskała oznaczenie jako działka nr [...]. Przy właścicielach pozostać miała natomiast działka nr [...] o pow. [...] m2. Z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1973 r. oraz ww. rejestru powierzchni nie wynika, aby wspomniana decyzja z dnia [...] maja 1973 r. obejmowała boisko szkolne lub część działki niezbędną do jego wybudowania. Tymczasem zarówno we wniosku wywłaszczeniowym jak i w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomość jest niezbędna pod budowę Domu [...] i boiska szkolnego. Zdaniem organu nadzoru takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. W ocenie Ministra organy wywłaszczeniowe obu instancji, nie ustaliły czy objęta wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne. Minister wskazał ponadto, iż w toku prowadzonego postępowania uzyskano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nr [....] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. nr [...]. Decyzja ta potwierdza, że lokalizacja Domu [...] obarczona była wadami skutkującymi nieważnością lokalizacji od chwili jej wydania. Oznacza to, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. oraz decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż organ nie ustalił prawidłowo czy objęta wnioskiem wywłaszczeniowym nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na wskazany cel i czy dokumenty przedstawione we wniosku w sposób prawidłowy wykazywały dopuszczalność i celowość wywłaszczenia. Powyższe decyzje wydane również zostały z rażącym naruszeniem art. 16 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy, gdyż do wniosku nie został dołączony dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Dowodu takiego nie mogła zdaniem organu nadzorczego stanowić decyzja z dnia [...] maja 1973 r., która zatwierdzała plan realizacyjny dotyczący jedynie części wywłaszczonej nieruchomości, ponadto wydana została w sposób nieprawidłowy. Minister podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., iż w części dotyczącej ustalenia odszkodowania decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie organ nadzoru wskazując na treść art. 156 § 2 k.p.a. podniósł, że w zakresie dotyczącym wywłaszczenia części nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki nr [...]- wystąpiły nieodwracalne skutki prawne wywołane przekształceniem wywłaszczonej nieruchomości, które spowodowało, iż nieruchomość ta przestała istnieć w znaczeniu prawnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 763/02, niepublikowany). Część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej m.in. ww. działkę nr [...] stanowi (w wyniku scalenia) jedną działkę zabudowaną wspólnym budynkiem, co wyklucza możliwość jej ponownego podziału. W ocenie Ministra nie stwierdzono natomiast by decyzja z dnia [...] maja 1975 r. oraz decyzja z dnia [...] października 1975 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], która w następstwie zwrotu jest własnością A. C. i A. C. i działki nr [...], stanowiącej własność komunalną oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. C. i A. C. reprezentowani przez adw. W. S., zarzucając decyzji, iż wydana ona została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędna ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w części dotyczącej działki nr [...] decyzje wywłaszczeniowe wywołały nieodwracalny skutki prawne. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż jedynym skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowych było przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie jest on nieodwracalny, gdyż organy administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego mogą ten skutek znieść, cofnąć bądź odwrócić. Zdaniem pełnomocnika połączenie części wywłaszczonej nieruchomości z inną nieruchomością oraz późniejsza zabudowa połączonych gruntów nie stanowią skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowych, lecz są wynikiem późniejszych działań i innych decyzji administracyjnych. Nie są to przy tym skutki o charakterze nieodwracalnym, co znajduje potwierdzenie w przytoczonych przez pełnomocnika tezach wyroków sądów administracyjnych: wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 268/05, opubl. LEX nr 188815), wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. (sygn. akt I SA 2226/02, opubl. LEX nr 158889), wyroku NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 1998 r. (sygn. akt IV SA 2268/96, opubl. LEX nr 45667). Biorąc pod uwagę fakt, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa jedynie w części, a zaistniałe naruszenie prawa może być wyeliminowane na etapie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r., pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w stosunku do obecnej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. w części orzekającej o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w stosunku do obecnej działki ewidencyjnej nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] o wywłaszczeniu opisanej na wstępie nieruchomości, której część stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] (powstałej z połączenia części działki nr [...] oraz części działki nr [...]) i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1975 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sporne pozostaje natomiast czy w odniesieniu do części działki nr [...] w następstwie decyzji wywłaszczeniowej powstały nieodwracalne skutki prawne, które stanowią negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a. in fine). W ocenie Ministra Infrastruktury w stosunku do działki nr [...] skutek taki wywołało przekształcenie wywłaszczonej nieruchomości, które spowodowało, że przestała ona istnieć w znaczeniu prawnym. W wyniku scalenia gruntów stanowi ona bowiem jedną działkę (część działki nr [...]) zabudowaną wspólnym budynkiem co wyklucza możliwość jej ponownego podziału. W oparciu o tą ocenę organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w zakresie dotyczącym ww. działki ograniczając się do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a, że decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały w tym zakresie z naruszeniem prawa. Stanowisko organu jest w ocenie Sądu błędne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, jak trafnie podnieśli skarżący, odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.04.2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.09.2001 r., sygn. akt I SA 326/01, LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211) zwrócono ponadto uwagę, iż dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją, były rozstrzygnięcia organów orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości. Skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta P. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta W. jest jedynie odjęcie prawa własności nieruchomości jej dotychczasowym właścicielom i przejście tego prawa na Skarb Państwa. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji zagadnienie odwracalności skutków prawnych, sprowadzać się może jedynie do oceny ww. skutku, który nie jest sam w sobie nieodwracalny, gdyż organ administracji publicznej w drodze postępowania administracyjnego może go znieść, cofnąć bądź odwrócić. Natomiast przekształcenia nieruchomości mające miejsce już po jej wywłaszczeniu nie mogą w ocenie Sądu przesądzać o tym, że decyzje wywłaszczeniowe, w zakresie obejmującym część działki nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne. Zważyć bowiem należy, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowych, w tym połączenie wywłaszczonej nieruchomości (w części obejmującej dzisiejszą działkę nr [...]) z inną nieruchomością Skarbu Państwa i jej zabudowa kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w tezie wyroku z dnia 13 lipca 2004 r. (sygn. akt I SA 226/02, LEX 158889) przytoczonej przez skarżącego, zgodnie z którym "fakt, że aktualnie nieruchomość nie stanowi samodzielnego bytu prawnego (nie istnieje), bo jest jedynie częścią nieruchomości nie musi stanowić nieodwracalnego skutku prawnego, ponieważ istnieje możliwość podziału nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego. Nietrafny również jest zarzut, że nieruchomość ta obecnie nie może posiadać osobnego bytu prawnego również z tego powodu, że wydzielenie tej części jako dawnej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na istniejącą zabudowę, ponieważ każda zabudowa jest odwracalna w tym sensie, że można ją rozebrać". W tym stanie sprawy zgodzić należy się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury w części odnoszącej się do działki nr [...] narusza podstawową zasadę ustalenia prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa. oraz narusza art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w efekcie decyzji wywłaszczeniowej z dnia z dnia [...] maja 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] października 1975 w stosunku do ww. działki wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co skutkowało zastosowaniem w sprawie przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.