IV SA/Gl 379/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Zakładów A w B.-B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] Nr [...] orzeczono o rozpoznaniu u M.K. choroby zawodowej - [...], wyrażony podwyższeniem [...], obliczony jako [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Decyzję wydano w oparciu o dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenie lekarskie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] Nr [...]. W wyniku odwołania złożonego przez pracodawcę - Zakłady A, decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł: 1. uchylić w całości decyzję z dnia [...] Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. stwierdzającą u M.K. chorobę zawodową [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 132 poz. 1115), 2. odmówić stwierdzenia u M.K. choroby zawodowej wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że M.K. pracowała w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej [...]. Nadmieniono, iż M.K. była badana w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] Nr [...]), gdzie rozpoznano [...] i orzeczono o rozpoznaniu choroby zawodowej [...]. Na tej podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję stwierdzającą u w/wym. chorobę zawodową [...] wym. w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Następnie zaś w toku postępowania odwoławczego M.K. była badana w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...]), gdzie lekarze specjaliści rozpoznali [...] bez cech [...] i uznali, że stwierdzany badaniami [...] nie ma cech klinicznych [...] wymienionego w wykazie chorób zawodowych z rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 132 poz. 1115), co zdaniem orzeczników IMP i ZŚ nie daje podstaw do rozpoznania u w/wym. choroby zawodowej [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z rozbieżnymi w swoich konkluzjach orzeczeniami lekarskimi WaMP i IMP i ZŚ w S. PWIS w K. pismem z dnia [...] zwrócił się do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych IMP i ZŚ w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości powstałe po analizie orzeczeń WaMP z dnia [...] i IMP i ZŚ z dnia [...]. W orzeczeniu uzupełniającym nr [...] z dnia [...] specjaliści Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. -po przeprowadzeniu ponownej diagnostyki -nie znaleźli podstaw do zmiany orzeczenia z dnia [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy - wobec braku rozpoznania choroby zawodowej [...] u M.K. (w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 132, poz. 1115) przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II szczebla (IMP i ZŚ w S.) powołanej do rozpoznawania i orzekania w sprawach spornych - uwzględnił odwołanie pracodawcy tj. Zakładów A. Skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła M.K. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. , sygn. akt IV SA/Gl 1411/06 uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wskazał, iż sprawa istnienia bądź tez nie choroby zawodowej u M.K. nie została w sposób jednoznaczny wyjaśniona. Wskazał, iż bezspornym bowiem jedynie jest, iż w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] Nr [...]) rozpoznano [...] ([...]), a w orzeczeniu Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...]) lekarze specjaliści rozpoznali [...] ([...]) bez cech [...] i uznali, że stwierdzany badaniami [...] nie ma cech klinicznych [...]. Zaakcentowano, że wobec tych rozbieżności organ odwoławczy zwrócił się do uprawnionej jednostki diagnostycznej - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego zawierającego odniesienie do orzeczenia WOMP w S. i odpowiedź na pytanie "czy [...] jest zależny od cech osobniczych, czy też ma inna przyczynę nie związana z ekspozycją na [...] w środowisku pracy". Zdaniem Sądu trudno jednak było przyjąć, by wydane w sprawie orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr rejestru [...] czyniło zadość stawianym mu wymaganiom. W orzeczeniu tym brak jest jednoznacznego i jasnego odniesienia się do wyników badań WOMP, wykazania jakie czynniki powodują, iż orzecznicy przyjęli, iż brak jest u skarżącej cech [...]. Co więcej nie wyjaśniono także w sposób jednoznaczny przyczyny [...] występującego u skarżącej. Opinia ta nie zawiera również odpowiedzi na zadane przez organ, a wyżej przytoczone pytanie. Godzi się zaznaczyć, iż wspomniana "opinia podsumowująca" została wydana przez tych samych lekarzy, którzy prowadzili badania i sporządzili poprzednia opinię z dnia [...], a więc w istocie te same osoby oceniały swoją wcześniejszą opinię. Sąd podkreślił, iż organ w piśmie z dnia [...] sformułował wyraźne oczekiwania wobec materiału dowodowego w postaci opinii. Wskazał, iż placówka diagnostyczna winna odnieść się do treści istniejącej już w sprawie opinii WOMP w S. W tej mierze Sąd wskazał, że trudno przyjąć, że zwrot " w odniesieniu do orzeczenia WOMP w S., należy zaznaczyć, że są one zgodne co do występowania u Pani K. [...] o wielkości spełniające określone w wykazie chorób zawodowych kryterium" można uznać za wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wynikami badań placówek diagnostycznych. Stąd też Sąd doszedł do wniosku, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby występujące w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek opinia biegłych jest oparta na wiadomościach specjalnych, których organ administracyjny, czy też Sąd w zasadzie nie posiada, to powinna ona podlegać ocenie organu administracyjnego (a w efekcie także Sądu) w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał. Zatem na tle tego materiału koniecznym jest stwierdzenie, czy ustosunkowano się w opinii do innych dowodów oraz czy opierając się na tym materiale w sposób logiczny i jasny przedstawiono tok rozumowania prowadzący do sformułowanych w niej wniosków. Jeżeli opinia lekarzy wymogów tych nie spełnia , to celem rozstrzygnięcia zaistniałych w sprawie rozbieżności należało rozważyć powołanie innych biegłych. Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie we wskazanym powyżej kierunku i dopiero w oparciu o tak skompletowany materiał dowodowy podejmie stosowną decyzję. Przede wszystkim zgromadzi materiał dowodowy, który stworzy podstawy do wyjaśnienia wszelkich rozbieżności, jakie powstały na tle sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich i zadba przy tym, aby w kolejnym orzeczeniu uprawnionej placówki diagnostycznej przedstawiono szczegółową analizę wyników przeprowadzonych badań i wydanych wcześniej opinii. Sąd podkreślił również, iż organ powinien dążyć do tego, aby nie tylko wskazano przyczyny powstania stwierdzonego uszczerbku (lub wykluczono poszczególne źródła tego uszczerbku), ale także w sposób staranny uzasadniono dokonaną ocenę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w całości w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie opisał stan faktyczny sprawy oraz przebieg dotychczasowych czynności postępowania administracyjnego. Wskazał, iż z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1411/06 w toku dalszego postępowania uzyskał nowe orzeczenie lekarskie IMP w Ł. z dnia [...] nr [...], w którym specjaliści rozpoznali chorobę zawodową [...] u M.K. uznając, że wielkość i charakter stwierdzonego [...] u w/w spełniają warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej. Dlatego też wobec rozpoznania choroby zawodowej [...] u M.K. przez orzeczników IMP w Ł. -PWIS w K. -nie uwzględnił odwołania zakładu pracy i orzekł jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca - Zakłady A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja nie została ona wydana z zachowaniem wytycznych z wyroku WSA w Gliwicach. PWIS ograniczył uzasadnienie wynikami kolejnych badań zleconych Instytutowi w Ł. Brak jest konkretnego odniesienia się do poszczególnych etapów postępowania, brak jest -również w orzeczeniu lekarskim IMP w Ł. -odniesienia się do uprzednio przeprowadzonych badań i wykluczających się opinii specjalistów którzy wypowiadali się w sprawie. Orzeczenie lekarskie nie stwierdza bowiem czy poprzednie orzeczenie niestwierdzające [...], a zatem niestwierdzające choroby zawodowej, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zupełny, nie przedstawia także powodów rozbieżności tych orzeczeń. Zdaniem strony skarżącej, przeprowadzenie ponownych badań, wydane orzeczenie lekarskie, a co za tym idzie uzasadnienie decyzji PWIS w K., nie wyjaśniło rozbieżności wskazanych przez WSA. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec uchybień skłaniających do uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy, tak organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny są związane zarówno oceną prawną, jak i wytycznymi do dalszego postępowania zawartymi w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Trzeba zauważyć, iż wprawdzie organ odwoławczy prawidłowo podjął starania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Zwrócono się do Instytutu Medycyny Pracy w Ł., z wnioskiem o wydanie orzeczenia. W orzeczeniu wydanym dnia [...] specjaliści Instytutu Medycyny Pracy w Ł. rozpoznali chorobę zawodową [...] u M.K. uznając, że wielkość i charakter stwierdzonego [...] u w/w spełniają warunki wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej. Jednakże wbrew wyraźnie nałożonemu przez Sąd Administracyjny obowiązkowi, opinia ta nie wspomina ani słowem , dlaczego nie podziela rozpoznania IMPiZŚ w S. Skoro więc to orzeczenie nie zawiera ustosunkowania się do treści wspomnianego orzeczenia, wyjaśnienia wspomnianych wyżej różnic w rozpoznaniu wydających wcześniej opinie placówek diagnostycznych, to nie może ono być podstawą faktyczną do przyjęcia lub wykluczenia istnienia choroby zawodowej. Tym samym należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy nie sprostał nałożonemu nań przez Sąd zadaniu , a to spowodowania , aby nowa opinia lekarska wyraźnie odnosiła się do wcześniejszych opinii orzekających w sprawie jednostek diagnostycznych, a co za tym idzie nie wykonał zaleceń wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktyczne naruszały art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i 77 k.p.a i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 cyt. ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań. Zatem przede wszystkim organ zważając na dotychczasowe rozbieżności w opiniach dotychczas wypowiadających się jednostek diagnostycznych, powinien podjąć starania o uzyskanie takiej opinii uzupełniającej ostatnio orzekającej jednostki diagnostycznej, w której znajdzie się wyraźne i jednoznaczne odniesienie się do rozbieżności zawartych w dotychczasowych opiniach jednostek diagnostycznych, a więc opinii rozstrzygającej rozbieżności wynikłe z treści opinii orzekających dotychczas w sprawie jednostek diagnostycznych. Następnie zaś po skompletowaniu materiału dowodowego organ winien wydać prawidłowo umotywowaną decyzję.