I OSK 518/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska(spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1482/08 w sprawie ze skargi E. J. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego solidarnie na rzecz E. J. i M. W. kwotę 380zł (trzysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1482/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. J. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], orzekającą o odmowie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. - Dzielnicy [...] przy ul. [...] oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wydania kopii decyzji orzekającej o zmianie powierzchni działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Inspektor wskazał, że właściciel nieruchomości uregulowanej w KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] wystąpił do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o wydanie kopii decyzji orzekającej o zmianie powierzchni tej działki z [...] m2 na [...] m2 oraz dowodów jej doręczenia, a w przypadku braku żądanych dokumentów - o przywrócenie poprzednich wpisów dotyczących powierzchni działki. Inspektor wskazał, iż w świetle art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada uprawnień do samoistnego kreowania poprzez tę ewidencję nowych stanów prawnych bez zachowania procedur określonych przepisami ustawowymi. Stąd też poprzez żądanie wpisów w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Posiadanym przez organ dokumentem stanowiącym tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości jest akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 22 września 1995 r. rep. A Nr [...] na mocy której M. W. i E. J. nabyli nieruchomość objętą KW nr [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z wnioskiem stron zawartym w akcie sąd powszechny dokonał w księdze wieczystej wpisu własności nieruchomości na rzecz nowych nabywców, o czym świadczy protokół z badania księgi sporządzony w marcu 1998 r. w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego. W powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy znajduje się plan podziału na place osad nr [...], [...] i [...] wydzielonych z [...], gdzie działka oznaczona nr [...] ma wymiary [...] x [...] sążni, a więc jej powierzchnia po przeliczeniu sążni na metry kwadratowe odpowiada powierzchni figurującej w księdze wieczystej, akcie notarialnym oraz w ewidencji gruntów. Mapa ta stanowiła podstawę do obliczenia współrzędnych punktów załamania granic działek oraz ich powierzchni w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencyjnego. W świetle posiadanych przez organ dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa dane ewidencyjne odnoszące się do nieruchomości stanowiącej własność skarżących są prawidłowe, a więc wniosek o ich zmianę, nie poparty żadnym dokumentem przewidzianym prawem, jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zasadnie organy obu instancji odmówiły dokonania w ewidencji gruntów zmiany powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. W toku postępowania przed organami nie ujawnione zostały bowiem żadne dokumenty, które dokonanie takiej zmiany by uzasadniały. Sąd wskazał, że operat ewidencji gruntów obrębu [...] został opracowany w latach siedemdziesiątych w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. W świetle powołanych przepisów działka ewidencyjna stanowiła obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Granicę działki ewidencyjnej nr [...] określono prawdopodobnie według stanu faktycznego użytkowania (ogrodzenie nietrwałe), w trakcie pomiaru sytuacyjnego w marcu 1958 r., nie uwzględniając stanu prawnego wynikającego z zapisów działu pierwszego księgi wieczystej. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi w trakcie zakładania ewidencji standardami technicznymi większość punktów załamania granic nie posiadała matematycznie określonych współrzędnych, a powierzchnię obliczano graficznie. W tak założonym operacie obrębu [...] powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] określona została na [...] m2, doprowadzając do niezgodności pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a stanem ustalonym w operacie ewidencji z 1971 r. Księgę wieczystą KW nr [...] urządzono jako kontynuację księgi hipotecznej "[...]", prowadzonej dla działki hipotecznej nr [...], w której to wykazano powierzchnię działki jako [...] m2. Skarżący nabyli natomiast nieruchomość objętą KW nr [...] aktem notarialnym z dnia 22 września 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że odnowienie operatu ewidencji gruntów obiektu [...], w skład którego wchodzi obręb [...], zostało przeprowadzone w latach 1998 - 1999 w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy wykonawcze w sprawie ewidencji gruntów, tj. rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zachowujące moc, na podstawie § 65 ust. 2 rozporządzenia i art. 59 ustawy zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Przepisy te nie obligowały organów prowadzących ewidencję gruntów do zatwierdzania odnowionego operatu ewidencji gruntów decyzją administracyjną, w związku z czym decyzja taka nie została wydana. W odnowionym operacie obrębu [...] przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie w dniu 4 lutego 1999 r., zgodnie z definicją działki ewidencyjnej określoną przez przepisy rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r., określające ją jako ciągły obszar gruntu, jednorodny ze względu na stan prawny. Parcelacja terenu została zatwierdzona w 1928 r., a plan przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1954 r. Miary czołowe wykazane na planie parcelacyjnym odpowiadają wymiarom działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], tj. powierzchni [...] m2. Powierzchnia działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] została obliczona analitycznie na podstawie współrzędnych załamania granic i wynosi [...] ha i jest zgodna z powierzchnią nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] dz.[...] nabytej przez skarżących. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących ustania bytu prawnego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Ze skargi wynika, iż zarządzenie to utraciło moc z dniem 15 stycznia 1997 r., a zatem z dniem wejścia w życie rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 17 grudnia 1996 r., na mocy § 65 ust.1 pkt 5 tego rozporządzenia. Sąd podkreślił, iż § 65 ust. 2 rozporządzenia stanowił, iż do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych nowym rozporządzeniem do istniejących operatorów ewidencji gruntów stosuje się przepisy, o których mowa w ust. 1 pkt 5. Oznacza to, iż cytowany przepis intertemporalny przedłużał stosowanie zarządzenia z dnia 15 stycznia 1997 r. aż do czasu założenia ewidencji na nowych zasadach. Brak zatem podstaw, w ocenie WSA, do wywodzenia, aby termin ten był tożsamy ze wskazanym w § 61 rozporządzenia dniem 31 grudnia 1998 r., który to termin jest jedynie terminem, do którego istniejącą ewidencję należało dostosować do przepisów § 25 i 27 rozporządzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. J. i M. W. Zaskarżając orzeczenie w całości wnieśli o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. § 65 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – poprzez przyjęcie, że powyższy przepis intertemporalny przedłużył stosowanie zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów na czas nieograniczony i że po dniu 15 stycznia 1997 r. (to jest po dniu wejścia w życie powołanego rozporządzenia) przepisy tego zarządzenia należało stosować do wszelkich prac przy operacie ewidencji, w tym przy odnawianiu ewidencji oraz zakładaniu nowych ewidencji; 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa i art. 104 kpa – poprzez zaakceptowanie błędów zawartych w decyzji organu administracji II instancji, polegających w szczególności na wydaniu decyzji bez wskazania konkretnych przepisów prawa, na podstawie których rozstrzygnięcie administracyjne zostało oparte oraz przyjęcie, że zmiany w treści prawa własności można dokonać bez wydania decyzji w indywidualnej sprawie – i w efekcie nierozpoznaniu istoty sprawy, to jest niewyjaśnieniu jakie czynności, w jakim trybie, na jakiej podstawie prawnej i kiedy dokładnie organ I instancji podjął w latach 1998-99 wobec operatu ewidencji obejmującego nieruchomość należącą do skarżących. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ani w decyzji organu II instancji, ani w wyroku Sądu nie wskazano w oparciu o jakie przepisy przyjęto, że Prezydent m. st. Warszawy w latach 1998-99 przeprowadził odnowienie operatu ewidencji w Dzielnicy [...] w W., gdy tymczasem zarówno z odwołania od decyzji organu I instancji, jak też w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazywano, iż nie było podstaw do prowadzenia odnowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, co zdaniem wnoszącego kasację mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego tj art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.107 § 3 kpa. stwierdzić należy, ze jest on w pełni uzasadniony. Sąd I instancji kontroluje legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy. Granice sprawy prowadzonej na wniosek wyznacza treść wniosku. W zmodyfikowanej treści wniosku skarżący domagali się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczącej powierzchni kupionej przez nich działki. Skarżący choć kupili w 1995r., aktem notarialnym, działkę nr [...] o pow. [...] m2, domagali się zmiany jej powierzchni w ewidencji gruntów i budynków na [...] m2. Swoje żądanie wywodzą z faku, iż z zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków, dołączonego do aktu notarialnego, wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosiła [...] m2. W wyniku wyjaśnień sprzedającego (wzmianka w treści aktu) notariusz przyjął mniejszą powierzchnię działki t.z. [...] m2, niż podana w wypisie z ewidencji gruntów. Powierzchnia działki nr [...] została zmieniona w ewidencji gruntów z [...] m2 na [...] m2. o czym właściciele działki nie zostali powiadomieni. W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ww. ustawy). Sposób prowadzenia ewidencji i wprowadzania do niej zmian został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 35 i § 45 ust. 2 tego rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia oraz do aktualizacji ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych, 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych, 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne, 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 7) wyniki oględzin. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych, zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 ww. rozporządzenia), albo w drodze decyzji, w oparciu o § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (na mocy § 47 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy). Przesłanką uzasadniającą przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji, w trybie § 47 ust. 3 rozporządzenia, jest konieczność uzyskania przez organ "wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów". A zatem, po wszczęciu postępowania z urzędu i zawiadomieniu stron postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) organ winien podjąć określone czynności, takie jak np. przesłuchanie stron postępowania, dokonanie ustaleń uzupełniających na podstawie zgromadzonych w ewidencji materiałów, czy też przeprowadzenie dowodu z pomiaru kontrolnego. Analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie podjęły żadnych kroków do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie wykazały zasadności zastosowania przezeń § 47 ust. 3 rozporządzenia. Okoliczność ta uszła uwadze Sądu I instancji, który skupił się na interpretacji wskazanego w zaskarżonej decyzji § 12 cytowanego rozporządzenia mimo, że przepis ten nie miał zastosowania w badanej sprawie, gdyż pozwala jedynie na ujawnienie zmian dotyczących praw własności bądź innych form władania i w żadnej mierze nie może być podstawą do zmiany powierzchni działki podanej w ewidencyjnej gruntów i budynków . Sąd I instancji ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na informacji podanej w uzasadnieniu decyzji organów, że zmiany w ewidencji gruntów i budynków nastąpiły w latach 1998 -1999 na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów budynków oraz zachowującego moc na podstawie § 65 ust.2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów. Dokonując powyższych ustaleń Sąd I instancji pominął, że w obowiązującym od dnia 17 października 1997r. porządku prawnym, podstawę prawną w rozpoznawanych indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej mogą stanowić wyłącznie akty normatywne posiadające przymiot źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Do kategorii źródeł prawa wymienionych w art. 87 ust.1 Konstytucji nie należą przepisy zarządzenia z dnia 20 lutego 1969r. W związku z powyższym powoływanie się przez starostę, a także przez Sąd I instancji, na ten przepis stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego co podniesiono zasadnie w skardze kasacyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni czy postępowanie administracyjne z wniosku skarżących w przedmiocie dokonania zmiany powierzchni działki w ewidencji gruntów i budynków było przeprowadzone zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków bo taki jest zakres rozpoznawanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.203 ust.1 p.p.s.a.