I OSK 489/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del do NSA Maria Werpachowska (spr.), Protokolant Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "[...]" Sp. z o.o. w C. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 566/08 w sprawie ze skarg "[...]" Sp. z o.o. w C. i Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 566/08 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w C. oraz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargi oddalił. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. przed Prezydentem Miasta Częstochowy zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie okablowania do przesyłu sygnału internetowego na nieruchomościach położonych w Częstochowie, zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, wchodzącymi w skład zasobu mieszkaniowego Częstochowskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Do toczącego się postępowania, w trybie art. 140 ust. 4 ustawy 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), poprzez złożenie oświadczenia w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., przystąpił Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Prezydent Miasta Częstochowy, działając na podstawie art. 6 i art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie wskazanych wyżej nieruchomości celem wykonania opisanych we wniosku instalacji. W toku postępowania ustalono, że Spółka [...] jest operatorem w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Przed wszczęciem postępowania administracyjnego przeprowadzono negocjacje ze Spółdzielnią Mieszkaniową, zakończone wynikiem negatywnym. Na żądanie organu inwestor przedłożył decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji tej stwierdzono, że charakter i zakres planowanych przez inwestora prac, obejmujących instalację kablową wewnątrz budynków mieszkalnych, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec tego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tego rodzaju przypadkach nie jest wymagane wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga, aby ograniczenie prawa własności w postaci zezwolenia na zajęcie cudzej nieruchomości nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie inwestycja planowana jest na obszarze nieobjętym planem, a wobec powyższego inwestor winien był uzyskać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu od tej decyzji [...] Sp. z o.o. wskazała, iż rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest wynikiem niezrozumienia co do charakteru planowanej inwestycji. W trakcie jej realizacji nie będą prowadzone roboty budowlane sensu stricto, a wobec tego nie można uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro w tego rodzaju przypadkach wykluczone jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to tym samym twierdzenie organu, że możliwe jest uzyskanie takiej decyzji, jest błędne. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że [...] Sp. z o.o. jest operatorem w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie Prawo telekomunikacyjne, a planowana inwestycja zalicza się do inwestycji celu publicznego. Ustalono też, że nieruchomości objęte wnioskiem inwestora znajdują się na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor winien był uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak tej decyzji oznacza, że nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli: [...] Sp. z o.o. oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Spółka [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 pkt 1 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż postępowanie w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało umorzone z przyczyn obiektywnych, zaś interpretacja przepisów prawa dokonywana przez różne jednostki organizacyjne organu I instancji pozostaje we wzajemnej sprzeczności, co stanowi istotne naruszenie prawa. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zarzucił w skardze naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 29 ust.1 pkt 20 i 27, a także ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozbawia takiej inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę [...] Sp. z o.o. Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając zaś na skargę Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż Prezes UKE nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji procesowej do wniesienia skargi, gdyż skarżący nie wstąpił skutecznie do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku stwierdził, odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii legitymacji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wniesienia skargi, że zgodnie z art. 140 ust. 4 in fine ustawy Prawo telekomunikacyjne, Prezes UKE może występować w postępowaniu spornym, prowadzonym na podstawie tego przepisu, na prawach strony. W tym zakresie zastosowanie znajduje przepis 183 k.p.a. dotyczący udziału prokuratora. W niniejszej sprawie Prezes UKE złożył do akt pismo z dnia [...] listopada 2006 r. osobiście przez niego podpisane, skierowane do Prezydenta Miasta Częstochowy, z treści którego jednoznacznie wynika deklaracja o przystąpieniu do toczącego się postępowania. W konsekwencji takiego oświadczenia organ I instancji traktował Prezesa UKE jako stronę postępowania, również decyzja organy odwoławczego została doręczona Prezesowi UKE. Praktykę tę Sąd ocenił jako prawidłową, albowiem doszło do wyrażenia przez Prezesa UKE w sposób wyraźny woli uczestniczenia w postępowaniu. Tym samym teza Wojewody Śląskiego, jakoby Prezes UKE nie występował w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i z tego względu był pozbawiony legitymacji do wniesienia skargi, jest w ocenie Sądu błędna. Sąd uznał, że skarga Prezesa UKE jest dopuszczalna. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zawartych w skargach Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie związane jest z ustaleniem relacji między przepisem art. 140 prawa telekomunikacyjnego, a przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że istotną kwestią jest ustalenie, czy możliwe jest zastosowanie przepisu art. 124 o gospodarce nieruchomościami z pominięciem warunku, że ograniczenie korzystania z nieruchomości i zezwolenie na zakładanie urządzeń telekomunikacji publicznej następuje, w sytuacji braku planu miejscowego, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powód, dla którego decyzja o lokalizacji celu publicznego nie może być wydana, jest zatem w istocie drugorzędny. Nie ma znaczenia, w ocenie Sądu, czy inwestycja nie wymaga takiej decyzji, albowiem nie jest inwestycją celu publicznego, czy też nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej ze względu na zwolnienie wynikające z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podniósł, że pojęcie inwestycji celu publicznego należy interpretować z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który przewiduje, że inwestycja tego rodzaju realizowana jest na podstawie planu, a w jego braku, na podstawie decyzji o jej lokalizacji. Ten formalny wymóg powoduje, że nie mogą zostać uznane za inwestycje celu publicznego roboty, o jakich mowa w art. 50 ust. 2 ustawy, w tym niewymagające pozwolenia na budowę. Wbrew przekonaniu skarżących, art. 50 powołanej ustawy nie presuponuje istnienia dwóch rodzajów inwestycji celu publicznego - wymagających wydania decyzji lokalizacyjnej i zwolnionych z tego obowiązku. Konstytutywnym elementem pozwalającym zakwalifikować inwestycję do przedmiotowego rodzaju jest także konieczność jej realizacji w oparciu o plan miejscowy lub decyzję o lokalizacji celu publicznego. Związek ten jest zrozumiały wobec faktu, że inwestycje tego rodzaju mają cechować się właśnie ponadpartykularnym znaczeniem. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych (...), jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia organ administracji do wydania decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Za bezsporne Sąd uznał, że wnioskująca o wydanie zezwolenia Spółka jest operatorem w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne, a planowana inwestycja dotyczy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych. Spełniony został także warunek przeprowadzenia negocjacji z właścicielem nieruchomości. Kwestią otwartą i sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy stwierdzony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie wniosku Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na przymusowe założenie instalacji na cudzej nieruchomości. W sytuacji sporu ustawodawca nie przewidział drogi postępowania cywilnego, lecz tryb administracyjny, odsyłając do regulacji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten przewiduje, że starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie stosownego zezwolenia, decyzja ma zatem charakter uznaniowy. Uznanie to jest ograniczone warunkiem - zezwolenie może nastąpić zgodnie planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowany w związku z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie może być interpretowany z pominięciem tego warunku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowany w związku z art. 140 ust. 4 ustawy prawo telekomunikacyjne nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy planowane przez przedsiębiorcę komunikacyjnego roboty nie spełniają kryteriów inwestycji celu publicznego i nie jest dla nich w konsekwencji wydawana decyzja o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji. Przyjęcie, że ograniczenie w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozbawia operatorów w pewnych sytuacjach możliwości ubiegania się o takie ograniczenie i udzielenie zezwolenia na założenie instalacji. Ograniczenie takie można jednak uznać za dopuszczalne i uzasadnione. Ingerencja w sferę uprawnień właściciela może mieć miejsce tylko wyłącznie na podstawie ustawy, która winna precyzować warunki i zakres tej ingerencji. Warunków tych nie spełnia zamiar realizowania inwestycji niewymagającej pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem - zgodnie z tym co rozważono - zamierzenia inwestycyjnego niebędącego inwestycją celu publicznego. Przyjęcie takiego rozwiązania odpowiada zasadzie równości i proporcjonalności. Nie dochodzi bowiem w efekcie do nierówności w traktowaniu właścicieli nieruchomości i operatorów telekomunikacyjnych. Prawa tych pierwszych mogą doznać ograniczeń tylko w pewnych społecznie doniosłych okolicznościach, zaś ci drudzy mogą realizować swe działania za pośrednictwem władzy publicznej też w sytuacjach uzasadnionych interesem donioślejszym, niż interes faktyczny podmiotu gospodarczego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. zarzuciła w skardze kasacyjnej: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 140 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji kiedy brak jest planu miejscowego, a powyższe przepisy nie wymagają uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ może żądać od strony przedłożenia takiej decyzji, a jej nieprzedłożenie może skutkować odmową udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 u.o.g.n., 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, gdyż Sąd winien był rozpoznać daną sprawę nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi natomiast swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji oparł wprost na wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt. II SA/GL 284/06, a także art. 134 § 2 powołanej ustawy, poprzez wydanie wyroku, który jest bardziej niekorzystny dla skarżącej aniżeli decyzja organu II instancji. 3. naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 7 oraz art. 45 w związku z art. 8 ust. 2 poprzez pominięcie faktu, że postępowanie organów I i II instancji nie było rzetelne i sprawiedliwe i że naruszone zostały zasady legalizmu, gdyż skarżący zobowiązany został do uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (uzyskał decyzję umarzającą postępowanie w tej sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość). Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. wskazała, że racjonalny ustawodawca słusznie przyjął, że tam gdzie to możliwe należy odformalizować postępowanie administracyjne i właśnie dlatego w art. 50 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowił, że jeżeli określona inwestycja (roboty budowlane) są tego rodzaju, że nie wymagają pozwolenia na budowę, to tym samym nie wymagają dla swojej realizacji wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dalszej części uzasadnienie skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji całkowicie zbagatelizował zarzuty skargi [...] Sp. z o.o. i Prezesa UKE podejmując interpretację powołanych w sprawie przepisów doszedł do błędnych wniosków. Skarżący kasacyjnie podniósł, że sieć internetowa z mocy prawa tj. art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi ze swojej istoty cel publiczny i stąd w stosunku do takiej sieci nie mają zastosowania dalsze kryteria na które powołuje się Sąd I instancji. Kasator zarzucił, że Sąd przeoczył przepis art. 7 Konstytucji RP, w związku z art. 45 § 1 Konstytucji oraz art. 184 Konstytucji i art. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z których wynika, że podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obowiązującego porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż planowana przez [...] Sp. z o.o. inwestycja polegająca na wykonaniu okablowania budynków mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Spółdzielni w celu rozprowadzeniu w budynkach sieci telekomunikacyjnej do przesyłania sygnału internetowego nie jest inwestycją celu publicznego, – art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 27 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż inwestycja nie wymagająca pozwolenia na budowę, nie wymagająca wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spełnia warunków koniecznych do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji I i II instancji, ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wskazał, że sprzeciw budzi stanowisko Sądu, iż dostarczanie sygnału internetowego określonej grupie odbiorców nie spełnia wymogu "lokalności" i nie jest inwestycją o znaczeniu gminnym. Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko prowadziłoby do wniosku, iż znaczenie lokalne (gminne) mają tylko takie inwestycje, których nie można uznać za służące jedynie określonej grupie osób mieszkającej na terenie gminy, a zatem zgodnie z poglądem Sądu znaczenie - lokalne - gminne mają tylko takie inwestycje, które służą wszystkim mieszkańcom danej gminy. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa. Aby dokonać prawidłowej interpretacji użytego w art. 2 ust. 5 u.o.p.z.p. sformułowania "znaczenie lokalne (gminne)" skarżący kasacyjnie powołał się na uregulowania zawarte w art. 6 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591). W ocenie kasatora za inwestycję celu publicznego można uznać działania, które mają na celu budowę urządzeń przeznaczonych do zapewnienia telekomunikacji - nadawania, odbioru i transmisji informacji dla określonej grupy ludzi zamieszkujących na terenie gminy. Zamieszczając sformułowania "o znaczeniu lokalnym (gminnym)" prawodawca pozostawił organom stosującym prawo swobodę w ocenie, czy realizację któregoś z wymienionych w art. 6 u.o.g.n. celów można uznać za działania mające znaczenie dla gminy, nacisk natomiast prawodawca położył na celu, któremu ma służyć inwestycja. Powołując się na przepisy prawa kasator podkreślił, że operator, który zamierza rozprowadzić w budynku sieć komunikacyjną do przesyłania sygnału internetowego nie otrzyma pozwolenia na budowę, ponieważ w odniesieniu do tego typu inwestycji ustawodawca nie przewidział wymogu uzyskania takiego pozwolenia. Wnoszący skargi kasacyjne podkreślili, iż dla planowanej przez Spółkę inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a w dalszej kolejności uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych, które oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Nadto, skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. oparła swoją skargę także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje się w wyrażeniu przez Sąd poglądu prawnego zbieżnego z poglądem wyrażonym w innej sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym, co zdaniem sporządzającego kasację doprowadziło do wydania wyroku bardziej niekorzystnego niż decyzja organu II instancji. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji wnikliwie rozpoznał sprawę i dokonał obszernej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w tej materii. Zbieżność orzeczenia oraz jego uzasadnienia z orzeczeniem wydanym w sprawie o takim samym stanie faktycznym i prawnym nie stanowi o jego wadliwości. Świadczy jedynie o prezentowaniu przez Sąd rozpatrujący sprawę takiego samego poglądu prawnego, jaki wyrażony został w orzeczeniu wydanym przez ten sam sąd. Wyrok w żaden sposób nie łamie zasady reformationis in peius poprzez oddalenie skargi, jedynie potwierdza słuszność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom (...) instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Inaczej mówiąc jeśli właściciel nieruchomości nie wyrazi zgody na prowadzenie robót na terenie stanowiącym jego własność, wówczas inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ich wykonanie w trybie administracyjnym. Ustawodawca odsyła wprost do przepisu art. 124 u.g.n., który znajduje się w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "wywłaszczanie nieruchomości". Zainstalowanie na cudzej nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, na podstawie decyzji administracyjnej, stanowi ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tego prawa, co jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia. Zakres stosowania przepisów o wywłaszczeniu określa art. 112 tej ustawy stanowiąc, że obejmuje wszelkie nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. bądź określonego w przepisach odrębnych. W cytowanym przepisie ustawodawca skonkretyzował podniesioną do rangi ustrojowej, zamieszczoną w Konstytucji RP, ochronę prawa własności. Przepis art. 21 ustawy zasadniczej stwierdza, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. W art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zamieszczono zaś zasadę, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ogólna zasada stosowania przepisów o wywłaszczeniu określona w art. 112 u.g.n. znalazła potwierdzenie w art. 124 tej ustawy, do którego wprost odsyła art. 140 Prawa telekomunikacyjnego. Na podstawie art. 124 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, co należy rozumieć jako ograniczenie prawa właściciela do swobodnego korzystania z własności, poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie na nieruchomości urządzeń wymienionych w tym przepisie. Swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym, lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela. Za taką interpretacją przepisu art. 124 u.g.n. przemawia wykładnia językowa jak również wykładnia systemowa (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Planowane przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. prace, polegające na umieszczeniu na budynkach stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej urządzeń do odbioru drogą radiową sygnału umożliwiającego korzystanie z Internetu oraz okablowanie tych budynków, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem, nie wydaje się decyzji lokalizacyjnej dla tego rodzaju inwestycji. Inwestycje takie nie są zamieszczane w planach miejscowych. Oznacza to, że Spółka może skorzystać z możliwości prowadzenia prac inwestycyjnych na nieruchomości stanowiącej cudzą własność tylko wówczas, gdy właściciel tej nieruchomości wyrazi na tego rodzaju prace zgodę. W przypadku negatywnego stanowiska właściciela, jego zgoda może być zastąpiona decyzją starosty, o ile zachodzą przesłanki do jej wydania określone w art. 124 u.g.n. W niniejszej sprawie brak jest pozytywnych przesłanek do wydania decyzji przez starostę zezwalającej na założenie na cudzej nieruchomości urządzeń łączności publicznej, co prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.