III SAB/Wr 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Asesor WSA Olga Białek Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi D Z S S P i G w U W na bezczynność D W O M P we Wrocławiu w przedmiocie wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej [...] zł (słownie:....) tytułem uiszczonego wpisu. Jak wynika z akt sprawy, J W - pracująca jako nauczyciel w [...] – [...] r. zwróciła się do D Z S z wnioskiem o udzielenie jej kolejnego urlopu dla poratowania zdrowia w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., przedkładając w załączeniu zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu [...] r. przez lekarza chorób wewnętrznych. W odpowiedzi D Z S poinformował, iż stosownie do treści art. 73 Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz. U. z 2005 r., Nr 223, poz. 1991), to lekarz ubezpieczenia zdrowotnego orzeka o potrzebie udzielenia takiego urlopu, wydając stosowne orzeczenie, a nadto przesyła je dyrektorowi szkoły. Wezwał zatem do dostarczenia właściwego orzeczenia, zgodnego z wymogami wymienionego rozporządzenia. W dniu [...] r. lekarz ubezpieczenia zdrowotnego wystawił orzeczenie lekarskie, z treści którego wynikało, iż J W ze względu na stan zdrowia wymaga udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia w okresie od [...] Pismem z [...] r. D Z S wniósł od tego orzeczenia odwołanie do D W O M P we W . W uzasadnieniu odwołania chronologicznie przedstawił okresy poprzedzające datę wydania orzeczenia, w których to nauczycielka przebywała kolejno (od[...] .) na urlopach - macierzyńskim, dla poratowania zdrowia, wychowawczym, bezpłatnym i z tej racji argumentował o "zweryfikowanie orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu". DWOMP we Wrocławiu pismem z dnia [...] r. poinformował nauczycielkę o wyznaczeniu pierwszego terminu badania odwoławczego, a ponieważ nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie, odesłał lekarzowi ubezpieczenia zdrowotnego całość dokumentacji medycznej w sprawie. Po wyjaśnieniu, że wezwanie skierowano na nieprawidłowy adres, DWOMP ponownie wystąpił do lekarza ubezpieczenia zdrowotnego o przesłanie dokumentacji, a nadto poinformował zainteresowaną, iż termin badań został wyznaczony na dzień [...] r. , na który nie zgłosiła się, lecz pismem z dnia [...] r. wystąpiła do D DWOMP we W o wyjaśnienie przyczyn wezwania jej na badania w trybie odwoławczym. W odpowiedzi D DWOMP we W wskazał, iż odwołanie Z S zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r., zaś termin badania – po zgromadzeniu niezbędnej dokumentacji – wyznaczany był dwukrotnie. Jednakże z uwagi na kierowanie korespondencji pod nieprawidłowy adres, dokumentacja w sprawie została ponownie zgromadzona, celem przeprowadzenia badań, których kolejny termin wyznaczono na [...] r. Z uwagi na okoliczność, iż J W nie zgłosiła się również na te badania - DWOMP odesłał zgromadzoną dokumentację lekarzowi ubezpieczenia zdrowotnego, informując jednocześnie o powyższym D Z S S P i G w Ujeźdźcu W (pismo z dnia 28 stycznia 2008 r.). W wyniku pisma z dnia [...] r. D Z S , wnoszącego o ponowne wezwanie nauczycielki na badania w trybie odwoławczym od orzeczenia o potrzebie udzielania urlopu dla poratowania zdrowia, DWOMP we W po raz kolejny – czwarty - wezwał J W na badania w trybie odwoławczym, wyznaczone na dzień[...] ., ale i tym razem nie stawiła się na badania, o czym DWOMP we W pismem poinformował stronę odwołującą się z dnia [...] r. Wreszcie D Z S pismem z dnia [...] r. skierowanym do D DWOMP we Wr wniósł o wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie udzielenia urlopu zdrowotnego, w odpowiedzi uzyskując wyjaśnienie (w piśmie z dnia 13 maja 2008 r.), że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, organ odwoławczy może wydać orzeczenie jedynie po przeprowadzeniu badania lekarskiego, co w tym przypadku jest niemożliwe z uwagi na niestawiennictwo nauczyciela na kilkakrotnie wyznaczane terminy badań. Pismem z dnia [...] r. D Z S S P i G w U W wywiódł skargę na bezczynność DWOMP we Wrocławiu do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego – w zakresie wydania orzeczenia w trybie odwoławczym o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia. W odpowiedzi DWOMP we W wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej, podnosząc, że w sprawie podjął wszelkie czynności i nie dysponuje żadnymi środkami przymusu w stosunku do nauczyciela by poddał się badaniom. W ocenie DWOMP, regulacja cytowanego rozporządzenia w § 5 ust.1 pkt 1 wyklucza możliwość wydania stosownego orzeczenia lekarskiego w trybie odwoławczym bez uprzedniego przeprowadzenia badań przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zasadniczym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie jest kwestia dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi na bezczynność D W Ośrodka M P we W . Sądy administracyjne zostały bowiem powołane do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli został wyznaczony przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami) – zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dla zbadania zatem, czy zachodzą przesłanki z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. konieczne jest ustalenie, czy DWOP we W jest organem administracji publicznej w tej sprawie oraz czy ciążyła na nim powinność wydania decyzji administracyjnej tudzież podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Definicja organu administracji publicznej została zawarta w art.5 § 2 pkt 3 w związku z art.1 pkt1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy art.5 § 2 pkt.3 Kpa przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art.1 pkt 2. W myśl zaś art.1 pkt 1 i 2 Kodeks ten normuje postępowanie: 1. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2. przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Generalnie ujmując, na tym tle doktryna i orzecznictwo rozróżnia organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (art. 1 pkt 1) oraz funkcjonalnym (art. 1 pkt 2), tzn. gdy inne organy lub podmioty zostają wyposażone w kompetencje do załatwiania spraw administracyjnych określonej kategorii. Z przepisów Kpa ani unormowań ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (jt. DZ. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317) nie wynika jednak by wojewódzkie ośrodki medycyny pracy były organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Nie są one bowiem wyodrębnione strukturalnie w celu realizacji zadań publicznych, natomiast w rozpatrywanym przypadku – dotyczącym wydawania w trybie odwoławczym orzeczeń o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia - nie można uznać by wykonywały funkcje z zakresu administracji publicznej (władztwa publicznego), co należy wnosić z regulacji prawnych dotyczących sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (jt. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zmianami) nauczycielowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze zajęć na czas nie określony, po przepracowaniu co najmniej 7 lat w szkole, dyrektor szkoły udziela urlopu dla poratowania zdrowia, w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia, w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo roku. Stosownie do ust. 10 zdanie pierwsze tego artykułu - o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia w celu przeprowadzenia zalecanego leczenia, orzeka lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, leczący nauczyciela. Od tego orzeczenia przysługuje odwołanie do organu odwoławczego określonego w przepisach wydanych na podstawie ust.11 oraz w trybie określonym w tych przepisach (zdanie drugie ustępu 10). W myśl art. 73 ust. 11 Karty Nauczyciela, minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw oświaty i wychowania określa w drodze rozporządzenia, tryb orzekania o potrzebie udzielanie nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, wzór orzeczenia i sposób prowadzenia dokumentacji związanej z wydawaniem orzeczeń o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia oraz organ odwoławczy od orzeczeń o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia, uwzględniając w szczególności sposób wydawania orzeczenia o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu oraz termin odwołania się od orzeczenia. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie z 27 października 2005 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz. U. z 2005 r. Nr 233, poz. 1991). Jak wynika z brzmienia § 4 ust.1 rozporządzenia, nauczyciel lub dyrektor szkoły zatrudniającej nauczyciela może, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w § 2, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem lekarza, który wydał orzeczenie, do organu odwoławczego, którym jest wojewódzki ośrodek medycyny pracy właściwy ze względu na miejsce wydania orzeczenia (ust.2). Organ ten wydaje orzeczenie w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odwołania na podstawie wyników przeprowadzonego przez siebie badania lekarskiego, wyników dodatkowych badań pomocniczych lub konsultacji specjalistycznych, których wykonanie uzna za niezbędne oraz kopii orzeczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (§ 5 ust.1). Orzeczenie to jest ostateczne (§ 5 ust.2). Opisany tryb pozostaje w korelacji z postanowieniami art. 17 ustawy o służbie medycyny pracy, tj. pkt. 5 tego artykułu, w którym wskazano, że do zadań wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy należy między innymi rozpatrywanie odwołań od orzeczeń lekarskich wydawanych dla celów przewidzianych w Kodeksie pracy. Z treści przywołanych norm wynika, że DWOMP we W nie jest uprawniony w tej mierze do władczego działania. Orzeczenie lekarskie o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, podejmowane w trybie odwoławczym przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani aktu lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Urlopu bowiem dla poratowania zdrowia nauczycielowi udziela, bądź odmawia jego udzielenia, dyrektor szkoły, zaś orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia takiego urlopu są jedynie elementem postępowania (dowodowego) prowadzonego w tej sprawie i aczkolwiek uzyskanie orzeczenia lekarskiego jest jednym z koniecznych, formalnych warunków udzielenia rzeczonego urlopu, to jednak sprawa nie ma waloru sprawy administracyjnej. Udzielenie urlopu dla poratowania zdrowia stanowi przedmiot pracowniczego roszczenia, które w razie odmowy może być dochodzone na drodze sądowej przed sądem pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego - z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. I PKN 392/00 ,OSP 2003/9/108,LEX 49210, z dnia 6 lutego 1970 r. sygn. II PR 356/69, OSNC 1970/9/166,LEX 15216, z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. I PK 47/06 Pr.Pracy 2006/12/36, LEX 203383). To zatem dyrektor szkoły ustala spełnienie wymogów formalnych do udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia, w tym również dotyczących zachowania obowiązującego trybu postępowania, a w razie sporu z nauczycielem rozstrzyga sąd pracy. Z cytowanych norm prawa nie wynika, by do postępowania odwoławczego w omawianej materii przed wojewódzkim ośrodkiem medycyny pracy znajdowały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura regulowana rozporządzeniem wykonawczym na podstawie art. 73 Karty Nauczyciela jest odrębna, a same orzeczenia lekarskie o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia mają charakter opinii fachowej, dotyczącej czynności specjalistycznej, nie zaś rozstrzygnięcia czy też czynności w sferze administracji publicznej. Tym samym nie podlegają one, a także tryb ich podejmowania - kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 232 par.1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała odrzuceniu.