IV SA/Wa 1675/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z [...] sierpnia 2008r. Nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2005r. w sprawie udzielenia Z. S.A pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...]. do rzędnej 59,65 m n.p.m. i ich pobór do napędu turbin wodnych elektrowni Nr 1 i Nr 2 w L.. W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2005 r. wystąpił K. K.. Decyzją z [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty L.. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. K.. Zdaniem odwołującego decyzja Starosty L. z [...] grudnia 2005 r. w sprawie udzielenia Z. S.A pozwolenia wodnoprawnego została wydana z rażącym naruszeniem art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez wydanie decyzji mimo braku decyzji o warunkach zabudowy lub obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 127 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z uwagi na wydanie decyzji na czas dłuższy niż przewidziany w ustawie okres 20 lat. Nadto strona podniosła, że zgodnie z przesłanką zawartą w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a pozwolenie wodnoprawne zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa z uwagi na naruszenia art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez przedstawienia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy wskazał, iż podziela stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 131 ust. 2 Prawa wodnego, ponieważ powołane wyżej dokumenty są wymagane przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na budowę urządzenia wodnoprawnego. W niniejszej sprawie urządzenie to już istniało, a wniosek o jego wydanie dotyczył tylko i wyłącznie szczególnego korzystania z wód, a więc nie było podstawy do żądania i przedkładania aktów administracyjnych dotyczących warunków zabudowy. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Prawo ochrony środowiska również należy uznać za nieuzasadniony, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia na budowę, jedynie w przypadku planowanego przedsięwzięcia, tj. wykonania urządzeń wodnych, a nie szczególnego korzystania z wód w postaci piętrzenia do celów energetycznych za pomocą już istniejących obiektów. W odniesieniu do terminu, na które zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, organ uznał, że określony w decyzji Starosty L. termin ważności tego pozwolenia na okres do 31 grudnia 2025 r. wbrew twierdzeniom organu I instancji stanowi naruszenie art. 127 ust. 2 Prawa. Nie ulega wątpliwości, iż art. 127 ust. 2 Prawa wodnego zawiera ustawowy wymóg, aby pozwolenie wodnoprawne było wydane na okres nie dłuższy niż 20 lat. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 11 ustawy z dnia 11.06.2005 r. o zmianie ustawy-Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr. 130 poz. 1087) pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Z tego względu nie sposób uznać, że mimo nieprawidłowego określenia terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na powołany wyżej przepis, który ex lege ustala nieprzekraczalny termin jego obowiązywania. Organ odwoławczy stwierdził również, iż okoliczność nabycia w dniu 18 kwietnia 2006 r. przez stronę współwłasności stopnia wodnego w L. nie może być przesłanką uchylenia niniejszej decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a ponieważ z istoty pozwolenia wodnoprawnego wynika brak ich wpływu na stosunki cywilnoprawne albowiem w myśl art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przysługujących wobec tych nieruchomości urządzeń. Reasumując organ uznał, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności: 1) art. 10 K.p.a. poprzez brak wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego oraz odniesienie się do proponowanych tez rozstrzygnięcia, 2) art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130 poz.1087), poprzez błędną jego interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, będącej przedmiotem rozpoznania. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub, 2) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na brak określenia strony, do której została skierowana. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej naprawia w części, błędną interpretację art. 127 ust 2 prawa wodnego dokonaną przez Wojewodę [...]. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, że 20-letni termin, na jaki może zostać wydane pozwolenie wodnoprawne został naruszony decyzją Starosty L.. Naruszenie, przepisu bezwzględnie obowiązującego, stanowi zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższej interpretacji nie kwestionuje również Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Sporne natomiast w niniejszej sprawie wydaje się posłużenie przez organ odwoławczy celem utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...], a w konsekwencji pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę L., art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U Nr 130, poz.1087). Nadużyciem, zdaniem skarżącego jest uznanie przez organ, że art. 11 przywołanej wyżej ustawy znajduje zastosowanie do decyzji wydanych po 30 lipca 2005 r., a więc po wejściu w życie wprowadzonej tą ustawą zmiany do prawa wodnego. Zarówno wykładnia systemowa, jak i funkcjonalna przemawiają za tym, że powyższy przepis jest przepisem przejściowym, którego stosowanie obejmuje jedynie decyzje wydane na podstawie przepisów prawa wodnego przed dniem jego nowelizacji tj. przed 30 lipca 2005 r., bowiem decyzje wydane w późniejszym okresie obowiązywał już bezwzględny art. 127 § 2 prawa wodnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. Nie było, zatem możliwe bez jego naruszenia wydanie decyzji na okres przekraczający 20 lat. Natomiast trzeba zauważyć, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnosił skarżący została wydana [...] grudnia 2005 r. a więc pod rządami zmienionej ustawy Prawo wodne. Tym samym organ wydający pozwolenie naruszył bezwzględnie obowiązujący przepis. Skarżący podkreślił, iż z uwagi na naruszenie art. 10 K.p.a, nie miał możliwości wcześniej przedstawić swojej argumentacji w powyższej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie . Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny, co do jej zgodności z prawem poddane, więc jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest zatem jedynie w przypadku zarzucenia jej wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach (art. 156 § 1 k.p.a.), gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uznały, iż kontrolowana przez nie w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty L. z [...] grudnia 2005r. w sprawie udzielenia Z. S.A pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód rzeki [...] do rzędnej 59,65 m n.p.m. i ich pobór do napędu turbin wodnych elektrowni Nr 1 i Nr 2 w L., nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący podnosząc w skardze, iż decyzja ta narusza rażąco art. 127 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. tj. z 2005 Nr 239, poz.2019 zwanej w dalszej części "ustawą"), została ona bowiem wydana na okres dłuższy niż 20 lat. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, słusznie strona skarżąca wywodzi, iż do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie mógł mieć zastosowania art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy-prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 130 poz. 1087). Przepis ten stanowił, iż pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich) wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Zgodnie z art. 21 powyższej ustawy przepisy dotychczasowe znajdowały zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawa ta weszła w życie w dniu 30 lipca 2005r. Jak wynika zaś z akt sprawy postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2005r., a zatem już pod rządami znowelizowanej ustawy prawo wodne. W dacie wydana kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obowiązywał zatem art. 127 ust. 2 ustawy, wskazujący, iż pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydaje się na okres nie dłuższy niż 20 lat. Tymczasem jak wywodzi skarżący decyzja Starosty L. z [...] grudnia 2005r. w sprawie udzielenia Z. S.A pozwolenia wodnoprawnego, została wydana na okres dłuższy niż 20 lat. Stanowiska skarżącego nie można jednak podzielić. Rozpoznając niniejszą sprawę należy bowiem mieć na uwadze, iż art. 127 ust. 2 ustawy nie wskazuje kiedy rozpoczyna bieg określony w nim termin, tak jak np. robi to cytowany powyżej art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy-prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, który wskazuje, iż określony w nim termin należy liczyć od dnia w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje kwestie zasad wydawania decyzji, ich doręczania, jak również wprowadzania do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 39-49 K.p.a doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z zachowaniem zasad uregulowanych w tych przepisach i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są zaś skutki materialne i procesowe. Doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 653; W. Taras, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 965/02, OSP 2003/11/139, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56 - glosa aprobująca: A. Bartosiewicz, R. Kubacki, OSP 2002/12/154). Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż decyzja Starosty L. z [...] grudnia 2005 w sprawie udzielenia Z. S.A pozwolenia wodnoprawnego, w pkt. 6 wskazuje dokładny termin ważności tegoż pozwolenia do dnia 31 grudnia 2025r. Istotną kwestią staje się zatem określenie terminu, w którym decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a tym samym mogła wywołać określone w niej skutki. Analiza akt sprawy w tym zwrotnych potwierdzeń odbioru tej decyzji, wskazuje, iż stała się ona ostateczna z dniem 31 grudnia 2005r. Określony w art. 127 ust. 2 ustawy , dwudziestoletni termin jej obowiązywania, liczony od tej daty, jako daty rzeczywistego wejścia do obrotu prawnego spornej decyzji, pokrywa się zatem z datą w niej określoną. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 11 ustawy z 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy-prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ art. 10 K.p.a, polegający na braku wyznaczenia stronie terminu na wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego oraz odniesienie się do proponowanych tez rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/2005, publ., w LexPolonica nr 418798, ONSAiWSA 2006/6, poz. 157 i OSP 2007/3, poz. 26), podnosząc w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. strona winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołując się w tym miejscu na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie FPS 6/2004 (ONSAiWSA 2005/4, poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) należy także wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy, więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/2000 Przegląd Podatkowy 2004/1 str. 43). Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde, bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu podniesione przez skarżącego zarzuty nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać bowiem należy, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nie przeprowadza, tak jak w postępowaniu zwykłym postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 127 ust. 2 ustawy, strona skarżąca podnosiła zaś także na etapie odwołania i do zarzutu tego odniósł się organ. Za nieuzasadniony Sąd uznał także podniesiony przez stronę skarżącą zarzut nieokreślenia w zaskarżonej decyzji strony do której została skierowana. Zaskarżona decyzja na stronie 3 zawiera bowiem wykaz stron postępowania do których została skierowana. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.