I SA/Wa 1251/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. Zakład [...] w W. zwanych dalej "P.", utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Miasto Gminę S. sprawa własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obecnie oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W toku postępowania administracyjnego ustalony został następujący stan faktyczny sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wykonując zalecenie WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 roku sygn. akt I SA/Wa zwróciła się do P. o wyjaśnienie na jakiej podstawie oparte było dysponowanie gruntem skarbu Państwa przez P. W odpowiedzi P. odniosła się do ogólnych zasad formułujących tytuł prawnorzeczowy do wszelkich nieruchomości P.. Stąd Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że P. nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym komisja uznała za uzasadnioną komunalizację przedmiotowego mienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, iż - zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. aktu - wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "P.", własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Odwołujący się wskazywał również na regulacje prawne wprowadzone w Polsce po II wojnie światowej, a dotyczące mienia poniemieckiego, oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej akcentując, że przedmiotowa działka, którą przedsiębiorstwo P. przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich, stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanej funkcjonalnie z infrastrukturą linii kolejowej. Poza tym odwołujący się zwrócił także uwagę, iż nie rozważono w sprawie kwestii, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki, stąd też kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, wskazywał na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie P. stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis zaś art. 2 tejże ustawy przewidywał, iż mienie P. stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że P., gospodarując wydzielonym jej i nabytym przez nią mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a także, że P. wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Stosownie do ww. art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić należy, iż użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowy zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo [...] P. było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach: I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepublik.). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa Za niezasadne należy zatem uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.). Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "P." utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 roku Przedsiębiorstwo "P." prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak, więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. włączone do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 roku. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138), zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku