IV SA/Wa 1495/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze, związane z odwołaniem I. S. i J. S. od decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz "M. S.A. z siedzibą w M. warunków zabudowy na działkach o nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...], położonych przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sali sprzedaży do 2000 m 2 wraz z drogami wewnętrznymi i parkingami, oświetleniem terenu, wjazdem na teren nieruchomości z drogi publicznej oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu organ - powołując się na przepis art. 28 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a., a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że w niniejszej sprawie I. S. i J. S. nie mają przymiotu strony na gruncie prawa materialnego. Kolegium podało, iż skarżący wywodzą swój interes prawny z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że ich działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, który powinien być prawidłowo wyznaczony dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, a skarżący nie wykazali interesu prawnego. Organ wskazał także, że do akt sprawy nie zostały przez nich załączone żadne dokumenty potwierdzające ich uprawnienia właścicielskie do nieruchomości sąsiednich. Organ podał ponadto, że skarżący sami przyznali, że ich działka, gdyby prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, powinna znajdować się w takim obszarze, ale nie sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. Kolegium oceniło, że skarżącym można przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu ich odwołania. Kolegium podniosło także, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dotyczące przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2, działu VI 1 tytuł I ustawy Prawo ochrony środowiska i jest odrębnym postępowaniem od procedury dotyczącej ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie w tej kwestii nie może mieć wpływu przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a ten aspekt może być oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. I. S. i J. S. wnieśli o jej uchylenie, a także 0 wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta M., stosownie do art. 130 k.p.a., wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] dotyczącej wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowego na rzecz M. S.A. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że różnica pomiędzy stanowiskiem skarżących a stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. sprowadza się do kwestii, czy są oni właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skarżący wskazali, iż nie twierdzili, że ich nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją, ale że nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym i w tym znaczeniu jest to nieruchomość sąsiadująca. Podnieśli ponadto, że w momencie ustalania warunków zabudowy istnieje ustawowa konieczność dostosowania planowanej zabudowy również do zabudowy skarżących i rodzi po stronie organu obowiązek dostosowania się do zabudowy sąsiadującej, a po stronie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym roszczenie o takie dostosowanie. W ocenie skarżących tego rodzaju roszczenie jest oparte na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż są stroną postępowania, ponieważ ich nieruchomość leży w granicach obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących szerokość obszaru analizowanego, poza terenem inwestycji, powinna wynosić nie mniej niż 255 m, co stanowi co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki podlegającej zagospodarowaniu. Wskazali także, że należącą do nich nieruchomość mieści się w tym obszarze i położona jest przy tej samej drodze publicznej, z którą ma być skomunikowana planowana inwestycja. Skarżący zarzucili, że organ nie oznaczył granic obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż podlegające ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. ma charakter wyłącznie procesowy, rozstrzyga problem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została bowiem wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., który dotyczy właśnie wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, Lex 37956). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898 oraz z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, lex nr 54528). Powyższe określenie pojęcia "strony postępowania administracyjnego" nie wyklucza sytuacji, w której przepis szczególny decyduje o przepisie strony postępowania administracyjnego. Pomimo, iż tego rodzaju regulacje znajdują się w przepisach o charakterze materialnoprawnym, nie zmienia to jednak ich procesowego charakteru. Wyznaczają one bowiem krąg stron postępowania administracyjnego nie poprzez wywiedzenie interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu materialnego i powiązanego z danym postępowaniem administracyjnym, lecz poprzez zbadanie czy dana osoba posiada konkretną rolę, najczęściej w procesie inwestycyjnym, ściśle określoną w przepisie. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w toczącym się postępowaniu. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy ma nie tylko właściciel czy użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja, ale stroną w tym postępowaniu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (por. uchwała NSA w Warszawie z 4 grudnia 1995r. sygn. akt VISA 20/95 ONSA 1996/2/54). Chodzi tutaj o działki bezpośrednio przylegające do terenu objętego inwestycją. W sprawie bezsporne jest, że działka skarżących nie przylega bezpośrednio do terenu przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżących, gdyby w sprawie został w sposób prawidłowo wyznaczony obszar analizowany w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), działka ich znalazłaby się w granicach tego obszaru. Wynika z tego, że działka skarżących znajduje się w pewnej odległości od terenu działek objętych inwestycją. W orzecznictwie przyjmuje się także, iż za stronę w sprawach o ustalenie warunków zabudowy mogą być również uznani właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, o ile planowana inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, poprzez wywoływanie dla nich uciążliwych skutków. Jednakże ocena negatywnych skutków jakie może wywołać konkretna decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być dokonywana w sposób zindywidualizowany. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali negatywnego, uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Skarżący natomiast uznali, iż w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający o warunkach zabudowy i inwestor mają obowiązek dostosowania planowanej zabudowy do zabudowy sąsiadującej, co jednocześnie rodzi po stronie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym roszczenie o takie dostosowanie. Roszczenie to, oparte o art. 61 ust. 1 w/w ustawy daje skarżącym legitymację do bycia stroną w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji należy ustalić ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. celu, jakiemu służyć ma wymienione uregulowanie. Dokonując wykładni celowościowej wskazanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 646/06, lex nr 322329) wskazał, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, przepis ten nie daje skarżącym podstawy materialnoprawnej ustalenia interesu prawnego, z którego mogliby wywieść przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Określenie w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy nie narusza prawa własności skarżących ani nie wpływa na sposób wykonywania przez nich tego prawa. W ocenie Sądu prawidłowo organ stwierdził, że w tym konkretnym wypadku można mówić o posiadaniu przez skarżących jedynie interesu faktycznego, tego rodzaju stan nie pozwala jednak na uznanie skarżących za stronę postępowania. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, iż wnioski skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta M., stosownie do art. 130 k.p.a. oraz wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] dotyczącej wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowego na rzecz M. S.A. nie podlegały rozpoznaniu, jako bezprzedmiotowe, bowiem żaden z nich nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., a tylko w takim zakresie orzeka sąd administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 ustawy P.p.s.a. Z uwagi na powyższe okoliczności, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a, o czym orzeczono w sentencji uzasadnienia.