II OSK 727/09

Dnia 6 maja 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 roku sygn. akt IV SA/Wa 1495/08 w sprawie ze skargi I. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1495/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze, związane z odwołaniem I. S. i J. S. od decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanej w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] S.A. z siedzibą w M. warunków zabudowy na działkach o nr [...],[...],[...],[...] z obr. [...], położonych przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. sali sprzedaży do 2000 m2 wraz z drogami wewnętrznymi i parkingami, oświetleniem terenu, wjazdem na teren nieruchomości z drogi publicznej oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie I. S. i J. S. nie mają przymiotu strony na gruncie prawa materialnego. Kolegium podało, iż skarżący wywodzą swój interes prawny z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że ich działka powinna znajdować się w obszarze analizowanym, który powinien być prawidłowo wyznaczony dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, a skarżący nie wykazali interesu prawnego. Organ wskazał także, że do akt sprawy nie zostały przez nich załączone żadne dokumenty potwierdzające ich uprawnienia właścicielskie do nieruchomości sąsiednich. Organ podał ponadto, że skarżący sami przyznali, że ich działka, gdyby prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, powinna znajdować się w takim obszarze, ale nie sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. Kolegium oceniło, że skarżącym można przypisać posiadanie w sprawie interesu faktycznego w korzystnym rozpatrzeniu ich odwołania. Kolegium podniosło także, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dotyczące przedsięwzięć prowadzone jest zgodnie z przepisami rozdziału 2, działu VI tytuł I ustawy Prawo ochrony środowiska i jest odrębnym postępowaniem od procedury dotyczącej ustalenia warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie w tej kwestii nie może mieć wpływu przy podejmowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a ten aspekt może być oceniany w dalszym procesie inwestycyjnym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie I. S. i J. S. wnieśli o jej uchylenie, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta Milanówka, stosownie do art. 130 k.p.a., wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Grodziskiego dotyczącej wydania pozwolenia na budowę obiektu handlowego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Milanówku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że różnica pomiędzy stanowiskiem skarżących a stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprowadza się do kwestii, czy są oni właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Skarżący wskazali, że nie twierdzili, iż ich nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją, ale że nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym i w tym znaczeniu jest to nieruchomość sąsiadująca. Podnieśli ponadto, że w momencie ustalania warunków zabudowy istnieje ustawowa konieczność dostosowania planowanej zabudowy również do zabudowy skarżących i rodzi po stronie organu obowiązek dostosowania się do zabudowy sąsiadującej, a po stronie właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym roszczenie o takie dostosowanie. W ocenie skarżących, tego rodzaju roszczenie jest oparte na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, iż są stroną postępowania, ponieważ ich nieruchomość leży w granicach obszaru analizowanego. Zdaniem skarżących szerokość obszaru analizowanego, poza terenem inwestycji, powinna wynosić nie mniej niż 255 m, co stanowi co najmniej trzykrotną szerokość frontu działki podlegającej zagospodarowaniu. Wskazali także, że należąca do nich nieruchomość mieści się w tym obszarze i położona jest przy tej samej drodze publicznej, z którą ma być skomunikowana planowana inwestycja. Skarżący zarzucili, że organ nie oznaczył granic obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, na prowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy ma nie tylko właściciel czy użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana planowana inwestycja, ale stroną w tym postępowaniu mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Chodzi tutaj jednak o działki bezpośrednio przylegające do terenu objętego inwestycją. W sprawie bezsporne jest, że działka skarżących nie przylega bezpośrednio do terenu przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżących, gdyby w sprawie został w sposób prawidłowo wyznaczony obszar analizowany w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), działka ich znalazłaby się w granicach tego obszaru. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się także, iż za stronę w sprawach o ustalenie warunków zabudowy mogą być również uznani właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, o ile planowana inwestycja dotyczy ich bezpośrednio, poprzez wywoływanie dla nich uciążliwych skutków. Jednakże ocena negatywnych skutków jakie może wywołać konkretna decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być dokonywana w sposób zindywidualizowany. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali negatywnego, uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wbrew twierdzeniom skarżących, określenie w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy nie narusza prawa własności skarżących, ani nie wpływa na sposób wykonywania przez nich tego prawa. Organ prawidłowo stwierdził, że w tym konkretnym wypadku można mówić o posiadaniu przez skarżących jedynie interesu faktycznego, tego rodzaju stan nie pozwala jednak na uznanie skarżących za stronę postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i J. S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. W konkluzji skargi kasacyjnej wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Autorzy skargi kasacyjnej nie wykazali, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia tegoż przepisu. Podstawą orzekania Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie był przepis art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., pociąga za sobą konsekwencję w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kwestią zasadniczą dla oceny legalności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jest zatem stwierdzenie czy składający odwołanie I. i J. S. legitymowali się interesem prawnym do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Milanówka z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Milanówku warunków zabudowy na działkach o nr [...],[...],[...],[...] z obr. [...] położonej przy ul. [...]. Poza sporem pozostaje fakt, że działka należąca do I. i J. S. nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji. Aby zatem mogli być oni uznani za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, koniecznym byłoby wykazanie, że planowana inwestycja wywoła dla nich uciążliwe skutki. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom autorów skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że interes prawny do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy posiadają jedynie właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że właściciele bądź użytkownicy wieczyści działek które bezpośrednio nie graniczą z terenem planowanej inwestycji, w celu złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy muszą wykazać, że planowana inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki. Skoro natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali negatywnego, uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomość, brak jest po ich stronie interesu prawnego do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podnieść również należy, że przepis ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosował jedynie posiłkowo, a skarżący kasacyjnie nie wykazali aby w jakikolwiek sposób go naruszył. Z przepisu tego nie sposób wywieźć uprawnienia materialnoprawnego do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skoro zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.