II SA/Gl 483/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma W. M. z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...], którą nakazał inwestorowi R. B. dokonać rozbiórki ogrodzenia działki [...] i [...] , tj. posesji przy ulicy [...] w R. od strony drogi wewnętrznej o nr ewid. gr. [...] z pozostawieniem fragmentu ogrodzenia (na długości [...] m od pierwszego metalowego słupka) przy skrzyżowaniu z drogą powiatową [...] zgodnie z rysunkiem, będącym załącznikiem do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona kontrola wykazała realizację ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej nr [...] będącej w posiadaniu Gminy G., bez wymaganego prawem zgłoszenia tej inwestycji (art. 30 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) . Dlatego też postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano prowadzone roboty budowlane. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. poniósł, że wzniesienie ogrodzenia w miejscu wybranym przez inwestora stanowi naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] r. Plan ten przewiduje parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – w tym m.in. minimalną szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających - [...] m. W ocenie organu inwestor nie tylko nie zachował wymaganych w planie odległości, ale nawet fragmentem ogrodzenia przekroczył granice swojej posesji. Mając powyższe na uwadze, a także fakt, iż Wójt Gminy pismem z dnia [...] r. stwierdził, iż brak jest podstaw do wyrażenia zgody na przekroczenie linii rozgraniczającej dla drogi wewnętrznej nr [...]. organ orzekł o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. B. Podniósł w nim, że działka o nr ewid. [...] położona w miejscowości R., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem "[...]", co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli tym samym jest to działka budowlana. Dodał, że wymieniona powyżej działka jest szerokości [...] m, zatem nie posiada parametrów drogi, a Gmina G. podczas sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziała linii rozgraniczających, co potwierdza wyrys z tego planu. Dodatkowo odwołujący się dodał, że działka nr [...] nie może zostać uznana za drogę publiczną, gdyż art. 7 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wyłącza z tego pojęcia właśnie drogi wewnętrzne. Dla zaliczenia zaś drogi do kategorii dróg gminnych niezbędna jest stosowna uchwała rady gminy. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, gdyż inwestor realizując ogrodzenie swych parcel bez wymaganego prawem zgłoszenia naruszył obowiązujące przepisy, dodatkowo sytuując to ogrodzenie częściowo w samej drodze dojazdowej, a także w części w obrębie linii rozgraniczających ustalonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na zarzuty odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że tylko drogi publiczne mają w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczenia przewidziane dla dróg. Nie zmienia to jednak faktu, iż w parcela nr [...] znajdująca się w obrębie obszaru oznaczonego z miejscowym planie symbolem "[...]" jest drogą i nie można jej uznać za działkę budowlaną. Jeżeli drogi wewnętrzne są we władaniu gminy lub Skarbu Państwa, to są to drogi ogólnodostępne czyli w powszechnym słowa znaczeniu "publiczne". Zgodnie zaś z treścią art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego budowa ogrodzeń położonych nie tylko przy drogach publicznych określonej kategorii, ale także od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia we właściwym organie. Reasumując organ podkreślił, że ponieważ przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem (art. 3 pkt 9 prawa budowlanego) zrealizowanym bez wymaganego zgłoszenia, to organ powinien doprowadzić to ogrodzenie do stanu zgodnego z przepisami przy uwzględnieniu art. 50 i 51 prawa budowlanego, a te odcinki, których nie da się doprowadzić do takiego stanu nakazać rozebrać na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 tego prawa, co niewątpliwie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało nierzetelnie i stronniczo, czego wyrazem są różne rozstrzygnięcia w identycznych sprawach, bo dotyczących ogrodzeń przy tej samej działce -drodze o nr ewid. [...]. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażane w trakcie postępowania administracyjnego podkreślił, że działka nr [...] jako droga wewnętrzna nie może być uznana za drogę publiczną, na co dodatkowo musi mieć wpływ jej szerokość, która waha się w granicach od [...] do [...] m. Dodatkowo podniósł, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż brak jest linii rozgraniczających dla wymienionej powyżej działki. W związku z powyższym, w jego ocenie, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Wniesiona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie bezpośrednio z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie na wysokości działek nr [...] i [...], zostało zrealizowane od strony drogi publicznej czyli działki oznaczonej nr [...], a zatem wymagało zgłoszenia. Skarżący negując ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, stwierdził, iż działka o nr [...] nie może być traktowana jako droga publiczna, gdyż nie spełnia ona wymagań, jakie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych formułuje w przypadku zaliczania drogi np. do dróg gminnych, a ponadto nie posiada ona odpowiedniej szerokości. W jego ocenie działkę nr [...] należy traktować jako działkę budowlaną, a w takim przypadku obowiązujące przepisy nie wymagają zgłoszenie faktu budowy ogrodzenia. Niewątpliwie problem ten nie jest jednoznaczny, niemniej w orzecznictwie przeważa pogląd, że sformułowanie "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za miejsca publiczne. Z kolei pojęcie "miejsc publicznych" musi zaś uwzględniać powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Przyjmuje się przy tym, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. Sygn.akt II OSK 196/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że działka nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów pozostaje w samoistnym władaniu Gminy G., a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwidoczniona została jako droga – droga wewnętrzna. Słusznie zatem organy przyjęły, że stanowi ona inne miejsce publiczne, a co za tym idzie inwestor budujący ogrodzenie od takiej drogi powinien zgodnie z zacytowanym powyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonać zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia, zatem organy rozpatrujące sprawę słusznie potraktowały jego działania za samowolę budowlaną. Traktując zgodnie z art. 3 pkt 9 przedmiotowe ogrodzenie za urządzenie budowlane uznały, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, a ponieważ nie da się doprowadzić do takiego stanu, dlatego też na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazano w określonej części ogrodzenie to rozebrać. O ile przyjdzie zgodzić się z ogólną zasadą wyrażoną w toku niniejszego postępowania przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego i podzielić w tym zakresie ich stanowisko, to trzeba zauważyć, iż w ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie także jego kontroli przez sąd administracyjny. Podzielając ustalenia organów, iż ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi wewnętrznej, stanowiącej miejsce publiczne i stąd wymagało zgłoszenia, uznać jednocześnie należało, że przed orzeczeniem rozbiórki, która jest już ostatecznością, organy powinny rozpatrzyć możliwość ewentualnej legalizacji tego ogrodzenia, a dopiero w wyniku stwierdzenia takiej jej niemożności – nakazać rozbiórkę. Ewentualna legalizacja uzależniona jest od zgodności, bądź braku takiej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dostępny w aktach sprawy wypis z miejscowego planu przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] r. przewiduje wprawdzie w rozdziale 3 dotyczącym terenów wchodzących w skład sołectwa R. w § 1 w pkt 2,8 minimalną szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających [...] m, ale nie wynika z tego planu zakaz budowy w liniach rozgraniczających. W przypadku dróg publicznych regulacja w tym zakresie zawarta jest w ustawie, w przypadku zaś dróg wewnętrznych podobne uregulowania powinien zawierać plan miejscowego zagospodarowania. Dostępny w wypisie plan nie wykluczył możliwości budowy w liniach rozgraniczających, dlatego też sprawa ta powinna być przedmiotem dokładnej analizy orzekających organów. Zatem rozpatrując ponownie sprawę organy powinny jeszcze raz dokładnie przeanalizować sprawę pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, a dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia braku takiej możliwości, orzec o rozbiórce. Mając przy tym na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, rozpatrując ponownie sprawę organy powinny zwrócić uwagę na jednakowe potraktowanie wszystkich stron zamieszkałych wzdłuż drogi wewnętrznej nr [...], biorąc pod uwagę zarzut skarżącego zawarty w skardze. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.