I OSK 673/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/08 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt III SAB/Kr 30/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania akt administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący w dniu [...] lipca 2007 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Krakowie oświadczenie mieszkaniowe wraz z wnioskiem o przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W dniu [...] lipca 2007 r. zostało skierowane do niego pismo o treści, że rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe, gdyż akta sprawy zostały przekazane do Sądu. Z kolei w dniu [...] lutego 2008 r. podczas wizyty w Komendzie, skarżący uzyskał informację o posiadaniu przez organ przedmiotowych akt, natomiast co do terminu rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie równoważnika został poinformowany, że decyzja zostanie wydana w terminie bliżej nieokreślonym. W miesiącu kwietniu 2008 r. pracownicy organu nie potrafili ustalić miejsca przechowywania akt, natomiast oświadczyli skarżącemu, że brak wydania decyzji wynikł z braku możliwości orzekania równolegle w stosunku do toczącego się postępowania w Sądzie w przedmiocie równoważnika. Skarżący dodał, że nie był informowany przez organ na piśmie o przyczynach zwłoki w terminie załatwienia sprawy, a zwłaszcza o ewentualnym przewidywanym terminie jej załatwienia. Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. K. J. wniósł zażalenie do Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiej Policji w Krakowie na brak podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie przedmiotowego wniosku przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, wnosząc o niezwłoczne wyjaśnienie okoliczności postępowania i podjęcie stosownych kroków. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący zachował formalnoprawne wymogi wniesienia skargi na bezczynność, określone w art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnosząc stosowne zażalenie do Małopolskiego Komendanta Policji w Krakowie. W dniu [...] września 2008 r. skargę K. J. na bezczynność "organów mieszkaniowych Komendy Powiatowej Policji w Krakowie" przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Komendant Powiatowy Policji w Krakowie. Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że organ nie pozostaje w bezczynności. Zdaniem organu nie można mówić o bezczynności w sytuacji gdy na przeszkodzie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. stoi będące w trakcie postępowanie z wniosku K. J. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], na mocy której stwierdzono wygaśnięcie prawa skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] kwietnia 2005 r. W dniu 26 maja 2008 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji utrzymującą w mocy orzeczenie Małopolskiego Komendanta Głównego Policji w Krakowie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie nr [...]. Sąd ocenił, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w terminach określonych w art. 35 i następne kpa. Zdaniem Sądu oznacza to, że sprawa skarżącego powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca, o ile organ nie uznaje ją za szczególnie skomplikowaną. Wówczas obowiązuje termin dwumiesięczny. W art. 36 kpa określone są obowiązki sygnalizacyjne organu, który zarówno z przyczyn dotyczących organu jak i z przyczyn od niego niezależnych dopuszcza się zwłoki w załatwieniu sprawy. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ we wskazanych wyżej terminach nie tylko nie zawiadomił w sposób prawem przewidziany o zwłoce w załatwieniu sprawy i o nowym terminie załatwienia sprawy, ale też nie podjął żadnej innej czynności wobec wniosku skarżącego. Sąd stwierdził, że wobec zakresu rozpoznania niniejszej skargi – na bezczynność – Sąd nie ocenia zasadności argumentacji przedstawionej przez organ jakoby przeszkodą rozpoznania wniosku skarżącego miało być będące w trakcie postępowanie sądowe w przedmiocie skargi K. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], na mocy której stwierdzono wygaśnięcie prawa skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] kwietnia 2005 r., jak również nie ocenia zasadności złożonego wniosku z punktu widzenia merytorycznego. Natomiast bezspornym jest, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. wszczął postępowanie administracyjne, a Komendant Powiatowy Policji nie wydał w tej sprawie żadnego orzeczenia, ani co do merytorycznego rozpoznania wniosku, ani orzeczenia o charakterze proceduralnym zgodnie z przepisami kpa. Udzielenie informacji w formie pism nie stanowi załatwienia danej sprawy w formie orzeczenia. Sąd stwierdził, że brak jakiejkolwiek decyzji w przedmiotowej sprawie powoduje, że zasadnym jest twierdzenie, że Komendant Powiatowy Policji w Krakowie pozostaje w bezczynności wobec wniosku K. J. z dnia [...] lipca 2007 r. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. w terminie miesiąca od otrzymania akt administracyjnych z Sądu. Komendant Powiatowy Policji w Krakowie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów postępowania: 1. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w całości, w sytuacji gdy przez cały czas trwania postępowania, organ administracyjny nie pozostawał w bezczynności, i nie powinno skutkować zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku skarżącego w wyznaczonym terminie jednego miesiąca od otrzymania akt, lecz oddaleniem skargi; 2. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wobec jego niezastosowania, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uznania, iż organ administracyjny nie znajdował się w stanie bezczynności względem skarżącego. Na tych podstawach wnosił o: 1. na zasadzie art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej, Komendant Powiatowy Policji w Krakowie podnosi, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie z dnia [...] września 2005 r., oznaczoną numerem [...]i będącą ostateczną w administracyjnym toku instancji – stwierdzono wygaśnięcie począwszy od [...] kwietnia 2005 r., to jest – od przejścia na emeryturę prawa do pobierania przez wnoszącego skargę K. J. – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji wskazuje, że nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w przedmiocie uznania bezczynności organów Policji także dlatego, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie oznaczona nr [...], datowana [...] września 2005 r. – korzysta z ochrony przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Ponadto organ wskazuje, że trwają postępowania prowadzone z inicjatywy K. J., w których należało przedkładać komplet akt sprawy, co również zdaniem organu prowadziło do niemożności merytorycznego rozpoznawania składanych pism skarżącego. Odpowiedź na skargę kasacyjną Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie wniósł K. J., który na wstępie oświadczył, że na zasadzie art. 182 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie żąda przeprowadzenia rozprawy i popiera stanowisko Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym. K. J. podtrzymał w całości swoje zarzuty co do bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie w sprawie złożonego wniosku o przyznanie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a mając powyższe na uwadze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości na zasadzie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych, ani też domniemywać podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest niezasadny. Zgodnie bowiem z normą art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa". Wskazać należy, że terminy załatwienia spraw i obowiązki organu po upływie terminu załatwienia sprawy regulują art. 35 i art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które miały zasadnicze znaczenie dla przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. Okoliczność taką stanowi: po pierwsze - skierowanie przez skarżącego żądania do organu administracji publicznej, w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r.; po drugie - niezawiadomienie w sposób prawem przewidziany o zwłoce w załatwieniu sprawy i o nowym terminie załatwienia sprawy, ale też niepodjęcie żadnej innej czynności wobec wniosku skarżącego przez organ; po trzecie – wypełnienie przez skarżącego formalnoprawnych wymogów wniesienia skargi na bezczynność. Sąd zasadnie wywiódł, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w terminach określonych w art. 35 i następne Kpa. Nie jest zasadne twierdzenie Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, że na przeszkodzie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2007 r. stoi będące w trakcie postępowanie z wniosku K. J. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], na mocy której stwierdzono wygaśnięcie prawa skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] kwietnia 2005 r. Ponadto stwierdzić należy, że bezczynność organu oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli organ nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków, określonych w art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie odnosi się do kwestii mogących wpływać na merytoryczną treść przyszłej decyzji, chodzi jedynie o wskazanie, czy organ administracji wykonuje swoje - prawem przewidziane – obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy i informowania stron postępowania o ewentualnych przyczynach zwłoki, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego wywodu i stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest zasadny, podnoszony przez Komendanta Powiatowego Policji w Krakowie, zarzut naruszenia prawa, poprzez niezastosowanie, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga fakt, że obowiązki organu po upływie terminu do załatwienia sprawy regulowane są obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 36 § 1 kpa, "O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. § 2 art. 36 stanowi, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.