II SA/Po 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..], Nr [..] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [..] roku, nr [..], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/E.Podrazik II SA/Po 405/08 Uzasadnienie Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [..], na podstawie art. 60 ust.1 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku H. i E. S., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 10 budynków gospodarczo-garażowych na działce nr [..], położonej w P., obręb P. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc należało zastosować art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami, lokalizacja planowanej inwestycji możliwa byłaby jedynie w przypadku istnienie na działce sąsiedniej, obsługiwanej z tej samej drogi publicznej, obiektów na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzona analiza kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wykazały, że warunek o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony. Organ podniósł, że z analizy wynika iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo oraz terenów zabudowy zagrodowej na działkach o powierzchni powyżej kilku hektarów. Nie występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach o powierzchni około 1000m2, w tym realizowana w ramach zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o której mowa we wniosku. Powyższe wskazuje że wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Dokonana analiza wskazuje, że brak jest również kontynuacji funkcji linii zabudowy dla budynków mieszkalnych zlokalizowanych na tyłach przedmiotowej działki w świetle § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.20003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obowiązująca linia zabudowy znajduje się w odległości 13 m od pasa drogowego, a wnioskowana zabudowa na tyłach działki nr [..] miałaby być zlokalizowana w odległości około 53m od pasa drogowego. Ponadto średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 0,03, natomiast intensywność wnioskowanej zabudowy na każdej z projektowanych działek ma wynosić 0,2. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. i E. S. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji odnośnie niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołujących się, wskazał że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a więc jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał również, że zgodnie z art. 39 ust.2 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym, burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i na podstawie takiego upoważnienia została wydana zaskarżona decyzja. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi H. i E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniesiono, że decyzja jest datowana na dzień [..], tymczasem skarżący otrzymali ją dopiero w dniu 9.04.2008r. Ponadto skarżący wskazali, że sąsiednie działki są niewielkie, mają powierzchnię 0,5ha i 1ha, a przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej i jest wymarzonym miejscem pod budowę domów jednorodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p. ). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niespornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Z treści przepisów § 3 rozporządzenia wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza na mapie zasadniczej w skali1:500 lub 1:1.000, granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących, składająca się z części graficznej i tekstowej. Jednakże zauważyć należy, że znajdująca się w aktach jako załącznik graficzny analizy mapa, nie spełnia powyższych wymogów, bowiem organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Zaznaczony obszar analizowany nie obejmuje terenu o trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jest od niego mniejszy. Należy też podkreślić, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum działki objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany przede wszystkim wzdłuż drogi, nie tworząc okręgu, więc również z tego powodu organ nie zachował warunku określonego w § 3 ust.2 rozporządzenia. Skoro nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, nieprawidłowo sporządzona została też analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Takie uchybienie spowodowało, że organy orzekały nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego. Nie można zatem uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2006r., IV SA/Wa 1504/06, lex nr 303537). Ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze, w wymaganym przez rozporządzenie zakresie i oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy. Organ winien też wskazać dokładnie jak wyliczony został średni wskaźnik intensywności zabudowy na obszarze analizowanym, o którym mowa w § 5 ust.1 rozporządzenia, bowiem z dotychczasowej analizy to nie wynika. Nietrafne natomiast okazały się zarzuty skarżących. Bez wątpienia organ winien doręczyć decyzję niezwłocznie, a nie po miesiącu, jednakże takie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem w/w przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ Danuta Rzyminiak-Owczarczak /-/ Barbara Drzazga /-/ Edyta Podrazik