II SA/Po 428/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A - Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] roku, Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/E.Podrazik Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku firmy I.I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] r., polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego branży spożywczo-przemysłowej o powierzchni sprzedaży do 750 m2, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w W. przy ul. K.. Jako podstawę prawną decyzji podano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.). W sentencji decyzji podano także, iż wydana została po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień, stosownie do art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 2 u.p.z.p. Załącznikiem nr 1 do decyzji jest mapa zasadnicza w skali 1:500. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Miasto W. dla terenu objętego wnioskiem nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd wniosek rozpatrzono w oparciu o przepisy art. 59 u.p.z.p. Wskazano, iż podstawę do określenia warunków zabudowy stanowiła przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] oraz działek sąsiednich. Stwierdzono, iż projektowany obiekt wraz z niezbędnymi urządzeniami stanowi nowe zainwestowanie, a istniejąca zabudowa umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz funkcji na przedmiotowej działce. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uznano, iż warunki określone w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione. Wskazano, iż projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w P. – postanowienie [...] z dnia [...]. Decyzję doręczono wnioskodawcy oraz uczestnikom postępowania – w tym w dniu [...] r. L. P. Sp. z o.o. z siedzibą w J. Gm. T. P. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł L. P. Sp. z o.o. (dalej Spółka), żądając jej uchylenia oraz wydania decyzji odmownej co do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Spółka podniosła, iż legitymuje się prawem własności do nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej przy granicy z działką, którą miałaby obejmować planowana inwestycja, co stwarza realne zagrożenie dla korzystania z przysługującego Spółce prawa własności do nieruchomości sąsiedniej. Podniosła, iż korzystanie z planowanych inwestycji obiektu handlowego przez masową klientelę będzie stanowiło dla właścicieli nieruchomości sąsiednich dyskomfort oraz uciążliwość, spowoduje także spadek wartości tych nieruchomości z uwagi na przyszłe kłopotliwe sąsiedztwo. Wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy naruszono chroniony prawem interes Spółki, co narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Spółka zarzuciła, iż z naruszeniem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. odstąpiono od uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi. Zarzuciła organowi I instancji naruszenia art. 7 kpa, poprzez nie ustalenie, czy planowana inwestycja będzie miała jakikolwiek wpływ na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie. Wskazano, iż organ poprzestał na stwierdzeniu, iż strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń, gdy w toku postępowania Spółka nie miała zapewnionego czynnego w nim udziału, w tym nie była informowana na bieżąco o wszystkich działaniach podejmowanych w sprawie. Podniosła, iż wyznaczony 3-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy był zbyt krótki i w konsekwencji uniemożliwił Spółce realizację przysługujących praw strony postępowania. Zarzuciła, iż decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a., a w toku postępowania organ naruszył przepisy dotyczące pełnomocnictwa, w tym art. 33 k.p.a., bowiem w aktach sprawy nie ma dokumentu z którego wynikałoby umocowanie dla osoby, która złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego inwestora, na podstawie którego można ustalić osoby władne do działania w jego imieniu. Wskazano, iż w ocenie odwołującej inwestor był niewłaściwie reprezentowany w postępowaniu, bowiem Spółka I. I. udzieliła pełnomocnictwa do działania spółce "A." Sp. z o.o., co na gruncie k.p.a. jest niedopuszczalne. Wskazano, iż ustawodawca wykluczył w postępowaniu administracyjnym możliwość reprezentowania strony przez podmioty nie będące osobami fizycznymi. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 14 poz. 1588) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, co przedstawił uprawniony architekt w sporządzonej zgodnie z §3 rozporządzenia z 2 sierpnia 2003 r. analizie, zatem projektowana analiza jest dopuszczalna. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia z zarządcą drogi Kolegium wyjaśniło, iż organ I instancji nadesłał tekst porozumienia zawartego w dniu [...] r. pomiędzy Zarządem Miasta W. a W. Zarządem Dróg Wojewódzkich w P., z którego § 1 wynika, iż Zarządowi Miasta W. przekazano zarządzanie ul. K.. W tej sytuacji uzgodnienie jest bezprzedmiotowe, gdyż organ musiałby uzgadniać sam ze sobą. Zdaniem Kolegium wskazywane w odwołaniu uchybienie w postaci wyznaczenia zbyt krótkiego czasu na zapoznanie się z aktami sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w rzeczywistości Spółka L. maiła pięć dni na zapoznanie się z zgromadzonym materiałem i z prawa tego nie skorzystała. Również wydana decyzja zawiera uzasadnienie wystarczające dla oceny wydanego rozstrzygnięcia, a skarżąca Spółka nie podała, w jakim zakresie stan faktyczny nie został wyjaśniony. Wskazano, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy takie argumenty, jak obniżenie wartości gruntu czy wzmożenie natężenia ruchu, nie mogą być brane pod uwagę. W badanym przypadku odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskodawcy byłaby naruszeniem prawa. Wskazano, iż wnioskodawca w postępowaniu administracyjnym jest reprezentowany przez adwokata, który już poprzednio brała udział w postępowaniu odwoławczym, stąd niezrozumiałe są zarzuty co do wadliwej reprezentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., wniesionej w ustawowym terminie, Spółka L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podtrzymała zarzuty przestawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy Spółka podniosła, iż treść powoływanego przez organ porozumienia z W. Zarządem Dróg Wojewódzkich nie czyni bezprzedmiotowym uzgodnienia planowanej inwestycji z zarządcą drogi, bowiem przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. obliguje organ do uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi. Wskazano, iż organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia w pkt 4 decyzji, iż w zakresie obsługi komunikacyjnej działki warunki tej obsługi należy uzgodnić z właścicielem drogi, co nie wyczerpuje materii obejmującej przedmiot uzgodnienia. Odwołując się do wyroku NSA z 20 czerwca 2007 r. sygn.. II OSK 922/06 Spółka podniosła, iż w przypadku, gdy ten sam organ wydaje decyzje i jest organem uzgadniającym, w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty powinna zostać zamieszczona motywacja obejmująca zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego. Odnośnie wyjaśnień dotyczących pełnomocnictwa występującej w sprawie adwokat Spółka podniosła, iż w treści odwołania nie kwestionowała tego umocowania, lecz wskazywała na brak właściwej reprezentacji wnioskodawcy na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w postępowaniu przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, iż zasadniczym powodem aktywności procesowej skarżącej Spółki jest obawa przed potencjalną konkurencją, którą może stanowić planowana inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie jest jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach podstawową zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób nieprawidłowy wyznaczyły wokół działki budowlanej obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy wynika, że wniosek dotyczył działki nr [...], której granice oznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy, czerwonymi punktami. Z analizy tej mapy wynika, iż w sposób nieprawidłowy określono granice obszaru analizowanego, które winny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek o nr ew. [...], co stanowi trzykrotność odcinka oznaczonego na kopii mapy od strony ulicy K. punktami czerwonymi. Granice zaznaczonego na kopii mapy obszaru analizowanego wyznaczono w odległości mniejszej niż wyżej wskazana, a zatem bez zachowania minimalnych parametrów określonych w §3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, również sporządzona analiza funkcji i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji, bowiem nie dają pełnego obrazu sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Nie można zatem uznać aby organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia decyzji podjętych w obu instancjach. W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi odnośnie braku możliwości zweryfikowania określonego w decyzji organu I instancji sposobu skomunikowania z drogą publiczną działki na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a., brak jest bowiem przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego w tym trybie. Tym niemniej zauważyć należy, iż w takim przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zobligowany jest zamieścić motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. powoływany w skardze wyrok NSA z 20.06.2007 r. sygn. akt II OSK 922/06 Lex nr 340121. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w tym zakresie podano, iż "w zakresie obsługi komunikacyjnej – warunki obsługi komunikacyjnej działki należy uzgodnić z właścicielem drogi" (pkt 4 decyzji). Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści porozumienia zawartego w dniu 27.09.2002 r. w sprawie przekazania w zarządzanie dróg publicznych, które złożone zostało do akt administracyjnych sprawy na etapie postępowania odwoławczego wynika, iż właścicielem ulicy K. jest W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., który zarząd tą ulica przekazał Zarządowi Miasta W.. W ocenie Sądu w świetle powyższych regulacji Burmistrz W., działający za Zarząd Miasta W., uchylił się na etapie wydawania decyzji od określenia zasad skomunikowania działki dla której ustalił warunki zabudowy z zarządzaną przez Zarząd Miasta W. drogą publiczną. Zasad tych nie zawarto w uzasadnieniu decyzji, a akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dokumentu na okoliczność sporządzenia takiej oceny przez odpowiednie służby miejskie. W konsekwencji spod kontroli organu odwoławczego oraz sądu administracyjnego wyłączona została kwestia, która w przypadku braku tożsamości organów podlegałaby takiej kontroli w odrębnym trybie instancyjnym, a następnie sądowym. Powyższe uchybienie w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3 kpa. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut skargi dotyczący nie zbadania przez organ, czy osoby działające w tym postępowaniu w imieniu inwestora były do tego należycie umocowane. Akta sprawy nie zawierają stosownego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego ważnego na dzień wniesienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie osoby podpisanej pod tym wnioskiem do działania w imieniu inwestora oraz do udzielania dalszych upoważnień w przedmiotowym postępowaniu. Za chybiony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 33 k.p.a. poprzez występowanie w sprawie w charakterze pełnomocnika osoby prawnej PPH "A.". Na podstawie treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] r. przez P. Ż. wynika bowiem, iż w istocie pełnomocnictwo udzielone zostało wymienionym w nim osobom fizycznym i właśnie te osoby działały w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 tej ustawy Sąd orzekł o zakazie wykonania zaskarżonej decyzji, który to zakaz obowiązuje do dnia prawomocności niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze w wymaganym zakresie i oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie administracyjne uzupełni także o stosowny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz, w zależności od wyników analizy tego dokumentu, o dokument z którego wynikać będzie umocowanie osoby podpisanej pod wnioskiem z dnia [...] r. do działania w imieniu inwestora oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw i upoważnień. Uzasadnienie przyszłej decyzji winno przy tym zawierać rozstrzygnięcie o sposobie skomunikowania działki nr [...] z ulica K.. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ E. Podrazik BR