II GSK 239/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Maria Myślińska NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Rz 625/08 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz R. W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Rz 625/08 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddalił skargę. Referując stan faktyczny sprawy Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. przyznał R. W. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości 43.628,46 zł. Powyższa kwota została przyznana na realizację przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, stanowiącym załącznik do wniosku R. W. mianowicie: - wyposażenie gospodarstwa rolnego w płytę gnojową o pow. 22,38 m2 , - wyposażenie gospodarstwa rolnego w zbiornik na gnojówkę o poj. 17,90 m3, - przygotowanie ścian i podłóg w pomieszczeniach do udoju oraz pomieszczeniu do przechowywania mleka, - wyposażenie gospodarstwa rolnego w dojarkę, - wyposażenie gospodarstwa rolnego w schładzalnik do mleka o poj. od 200 do 4001, - wyposażenie pomieszczeń do przechowywania mleka w umywalkę z podgrzewaczem wody, - wyposażenie gospodarstwa w ujęcie wody. Na mocy opisanej decyzji wnioskodawcy została wypłacona I rata płatności wynosząca 21.814,23 zł. Warunkiem wypłacenia II raty płatności było zrealizowanie w terminie przedsięwzięć określonych w Planie dostosowania oraz złożenie stosownego oświadczenia o zakończeniu realizacji tych przedsięwzięć, o czym wnioskodawca został poinformowany w załączniku do decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. W dniu [...] grudnia 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w N. R. W. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej co najmniej 4 EJW w ramach programu PROW dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] stycznia 2008 r. w gospodarstwie producenta rolnego została przeprowadzona wizytacja mająca na celu zweryfikowanie oświadczenia wnioskodawcy o zrealizowaniu przedsięwzięć zawartych w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Kontrolujący stwierdzili niezrealizowanie przedsięwzięć związanych z dostosowaniem gospodarstwa produkcyjnego do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa zgodnie z Planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o przyznaniu R. W. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o uchyleniu w całości decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu wniosku dotyczącego wydłużenia terminu na wykonanie niezrealizowanych prac organ odwoławczy zauważył, iż Robert Wala złożył już oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia zawartego w Planie dostosowania i dokonał tego w terminie określonym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju gospodarstw wiejskich, które następnie zostało zweryfikowane jako niezgodne ze stanem faktycznym. Gdyby producent rolny nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW, jak wyjaśnił organ odwoławczy, to mógłby zgodnie z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich realizować przedsięwzięcia do dnia 31 lipca 2008 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] R. W. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że rozpoczął prace związane z modernizacją swojego gospodarstwa rolnego, jednakże takie okoliczności jak tragiczna śmierć syna, śmierć ojca, jak również długotrwała choroba własna utrudniły mu ukończenie realizacji zadania związanego z modernizacją gospodarstwa. Skarżący wyjaśnił również, że wszystkie wyszczególnione we wniosku zadania zostały aktualnie przez niego zrealizowane, wszystkie przekazane środki wydatkowane i udokumentowane, a on oczekuje na ponowną wizytację pracowników ARiMR. Ponadto skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie poświadczające, że w okresie od maja 2007 r. do dnia wystawienia zaświadczenia tj. do 1 sierpnia 2008 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja uchylająca w całości decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Powodem wydania tej decyzji było niezrealizowanie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania w terminie. W niniejszej sprawie R. W. złożył w dniu [...] grudnia 2007 r. oświadczenie o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania, jednakże nie zrealizował przedsięwzięcia zarówno w części dotyczącej dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, jak i w części dostosowania gospodarstwa produkcyjnego specjalizującego się w produkcji mleka. W takiej sytuacji zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie, czy również w stosunku do skarżącego uległ przedłużeniu termin do dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych. Bez wątpienia zmiana terminu realizacji przedsięwzięcia w zakresie dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych dotyczy wszystkich beneficjentów, którzy nie zrealizowali owego przedsięwzięcia w terminie i - zdaniem Sądu - nie złożyli oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia. W rozporządzeniu RM z dnia 15 stycznia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 9, poz. 55) brak jest jakiejkolwiek regulacji odnośnie osób - takich jak skarżący - którzy wprawdzie faktycznie nie wykonali przedsięwzięcia, o którym mowa wyżej, ale złożyli oświadczenie o jego wykonaniu. Termin, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia R.M. z dnia 18 stycznia 2008 r. jest ostatecznym terminem realizacji przedsięwzięcia, natomiast beneficjent, który zrealizował przedsięwzięcie we wcześniejszym terminie, może złożyć oświadczenie we wcześniejszym terminie niż wskazuje ustawodawca. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy miały prawo przyjąć, że beneficjent, który złożył w dniu [...] grudnia 2007 r. oświadczenie o realizacji przedsięwzięcia, w istocie zrealizował w całości przedsięwzięcie określone w Planie dostosowania i uprawnione były do kontroli gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu I instancji, trafnie orzekające organy przyjęły, że do skarżącego ma zastosowanie § 10 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia RM z dnia 18 stycznia 2005 r., zgodnie z którym pierwsza rata podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w Planie dostosowania. Sąd podniósł, że podnoszone w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze, okoliczności związane z niezdolnością do pracy skarżącego nie mogły być przez Sąd uwzględnione, bowiem dla ich skutecznego podniesienia konieczne jest zachowanie procedury, o której mowa w § 10 ust. 2 cytowanego rozporządzenia R.M. z dnia 18 stycznia 2005 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 4 grudnia 2008 r. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. złożył R. W. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 r. (Dz.U z 2008 r., Nr 9, poz. 55) polegającą na przyjęciu, iż przedłużenie terminu na realizację przedsięwzięć nie dotyczy beneficjentów, którzy mimo że nie zdążyli z realizacją przedsięwzięcia, złożyli oświadczanie o zakończeniu jego realizacji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. WE nr L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.). 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 8, 9, 11 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku ze wskazaną podstawą kasacyjną, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od strony przeciwnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 r., który przedłużał termin na realizację przedsięwzięć, o których mowa w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 i Nr 93, poz. 780 oraz z 2006 r. Nr 142, poz. 1016), poprzez przyjęcie, iż przedłużenie terminu na realizację przedsięwzięć dotyczy wyłącznie tych beneficjentów, którzy nie zrealizowali przedsięwzięcia i jednocześnie nie złożyli oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. W ocenie skarżącego dokonując wykładni językowej powyższego przepisu stwierdzić należy, iż dotyczy on wszystkich beneficjentów, którzy nie zdążyli z realizacją przedsięwzięcia bez względu na to, czy złożyli oświadczenie o zakończeniu czy też nie. Zdaniem skarżącego, nieporozumieniem jest powoływanie się na sankcje wynikające z art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. WE nr L 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), dotyczące beneficjanta, który złożył fałszywą deklarację powstałą w wyniku poważnego zaniedbania. Sankcja wykluczenia ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich na dany rok kalendarzowy powinna być stosowana wyjątkowo - jedynie w szczególnych przypadkach poważnych zaniedbań. W przedmiotowej sprawie nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, iż doszło do poważnych zaniedbań. Sąd administracyjny nie odniósł się również do faktu nie poinformowania skarżącego o planowanym przedłużeniu terminu oraz o skutkach złożenia oświadczenia woli o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Skarżący podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę wyjaśnień wnoszącego skargę, w związku z faktem wprowadzenia w błąd przez organy administracyjne wydające decyzję w I i II instancji, które nie udzieliły stronie wyczerpujących wyjaśnień, co do skutków złożenia takowego oświadczenia woli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obydwóch podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., z tym jednak, że podstawy te są sformułowane wąsko i nie obejmują wszystkich zagadnień związanych z oceną dopuszczalności uchylenia na podstawie art. 162 § 2 i § 3 k.p.a. decyzji z dnia 21 lutego 2006 r. o przyznaniu R. W. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Istota stanowiska Sądu I instancji, kwestionowanego zarzutem naruszenia prawa materialnego, jak trafnie podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną, sprowadza się do twierdzenia, iż przedłużenie terminu na realizację przedsięwzięć, o jakim mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 r. (Dz.U z 2008, Nr 9, poz. 55) nie dotyczy beneficjentów, którzy mimo że nie zdążyli z realizacją przedsięwzięcia, złożyli oświadczanie o zakończeniu jego realizacji. Zgodnie z § 7 ust. 1 - 3 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. kierownik biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, wydaje decyzję o przyznaniu płatności na wniosek złożony przez tego producenta, do którego to wniosku dołączany jest, miedzy innymi, plan dostosowania. Jak wynika z regulacji zawartej w § 6 ust. 2 lit. a w zw. z § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze tegoż rozporządzenia termin do realizacji przedsięwzięć dotyczących wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych, dobiegał końca z dniem 31 grudnia 2007 r. Wskazywanym już rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2008 r. przedłużono termin do realizacji tego rodzaju przedsięwzięć do 31 lipca 2008 r. Rozporządzenie to wchodziło w życie z, poprzedzającym datę wydania i ogłoszenia, dniem 1 stycznia 2008 r. Jak z tego wynikało, skutkiem nowelizacji termin określony w § 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. , w stosunku do przedsięwzięć, o jakich mowa w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., biegł nadal nieprzerwanie po dniu 31 grudnia 2007 r. aż do dnia 31 lipca 2008 r. Skutki zakończenia biegu terminu z dniem 31 grudnia 2007 r. zostały zniweczone rozporządzeniem zmieniającym. Ponieważ organ I instancji wydał decyzję w kwietniu 2008 r., wiązał go opisany stan prawny po wydaniu i ogłoszeniu (21 stycznia 2008 r.) rozporządzenia z 15 stycznia 2008 r. Omawiany termin jest terminem prawa materialnego, który nie ulega ani wydłużeniu, ani skróceniu skutkiem działań lub zaniechań podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy, o ile nie przewidują takiego skutku przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji w istocie przyjął natomiast, że wobec złożenia przed dniem 31 grudnia 2007 r. nie odpowiadającego rzeczywistemu stanowi rzeczy oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia, termin uległ skróceniu. Takiemu rozumowaniu odpowiadała odmowa możności korzystania z przedłużenia terminu po dniu 31 grudnia 2007 r. W rozporządzeniu z dnia 15 stycznia 2008 r. ustawodawca nie zawarł żadnych regulacji, z których wynikałoby, że przedłużenie terminu dotyczy tylko niektórych producentów rolnych. Nie uzależnił też dalszego biegu terminu od jakichkolwiek warunków. Nie wyłączył też działania aktu normatywnego w stosunku do podmiotów składających oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia przed dniem 31 grudnia 2007 r. mimo faktycznego niezakończenia niezbędnych działań. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że przedsięwzięcie nie mogło być realizowane w terminie określonym w rozporządzeniu zmieniającym. Regulacja zawarta w § 9 ust. 3 lit. b rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. dotycząca obowiązku złożenia oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia nie stanowi przeszkody w tym zakresie. Ponieważ organ powinien opierać się na stanie faktycznym istniejącym w chwili wydawania decyzji, nie miały istotnego znaczenia wyniki kontroli przeprowadzonej w okresie przed wydaniem i ogłoszeniem rozporządzenia zmieniającego. Godzi się zauważyć, że ustawodawca przewidział inne niż skrócenie omawianego terminu skutki niezrealizowania przedsięwzięcia. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r. pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Również złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia nie ma wpływu na bieg terminów prawa materialnego. Art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej przewiduje w szczególnych okolicznościach określone sankcje, które nie polegają na wyłączeniu możliwości pełnej realizacji przedsięwzięcia po złożeniu oświadczenia, a przed upływem przedłużonego terminu do realizacji przedsięwzięcia. Na skutki tych regulacji Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę w wielu orzeczeniach, między innymi w sprawach II GSK 714/08, II GSK 824/08. W orzeczeniach tych zajmowano się, co prawda, pozostającym poza granicami skargi kasacyjnej zagadnieniem dopuszczalności stosowania art. 162 § 2 i § 3 k.p.a. w sytuacjach niedotrzymywania terminów realizacji planów, niemniej przyjęto wskazywane założenia, co do skutków uchybień producentów rolnych. Nie można też odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Rzeczywiście Sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów mogących wskazywać na naruszenie przez organy administracji publicznej art. 8, 9, 11 oraz 80 k.p.a. W tej sytuacji nie jest możliwa kontrola instancyjna w zakresie oceny stanowiska Sądu I instancji, które nie jest znane. Przedwczesnym byłoby natomiast odnoszenie się do zarzutu naruszenia tych przepisów w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Z wymienionych powodów uchylono zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.