I OSK 676/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 758/08 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zielonej Górze działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Zielona Góra decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze, nr [...], z dnia [...] lipca 2008 r., odmówił D. B., przyznania zasiłku celowego w kwocie 500 zł na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki i zakup środków czystości niezbędnych do wykonania gruntownego porządku w domu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 1 lutego 2008 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego. Do pisma D. B. załączyła dokumenty medyczne. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zielonej Górze pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r. zawiadomił D. B., że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku może nastąpić na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednocześnie poinformował skarżącą, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. D. B. w dniu 7 sierpnia 2008 r. zwróciła organowi I instancji zawiadomienie z dnia 5 sierpnia 2008 r. o konieczności przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednocześnie skarżąca wyraziła zapatrywanie, iż organ posiada niezbędną dokumentację w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym nie zgodziła się na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego. W związku z powyższym organ I instancji rozpatrzył zasadność przyznania zasiłku celowego w oparciu o dostępne dokumenty oraz o aktualizację wywiadu środowiskowego z dnia 28 kwietnia 2008 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, iż D. B. jest osobą samotnie gospodarującą. Skarżąca spełnia kryterium dochodowe wymagane do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jej źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie oraz zasiłek stały w kwocie 324 zł. Ponadto D. B. posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o pow. 50,2 m2. Z uwagi na nadmetraż skarżąca nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego. Ponadto organ I instancji wskazał, iż z racji wcześniej składanych wniosków o przyznanie środków na pokrycie kosztów usług wykwalifikowanej sprzątaczki wielokrotnie proponował podjęcie rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z D. B. dotyczącego zamiany mieszkania na mniejsze. Organ wskazał, iż skarżąca ignoruje zalecenia pracowników socjalnych w tej mierze. Odnosząc się do załączonej do wniosku dokumentacji medycznej organ wskazał, iż wynika z niej tylko tyle, iż skarżąca ma ograniczoną zdolność wykonywania wysiłku fizycznego. Nie wynika z niej bynajmniej, iż skarżąca nie może we własnym zakresie prowadzić gospodarstwa domowego. Jednocześnie organ podnosił, iż nie mógł zweryfikować podanych danych w szczególności rzeczywistej sytuacji skarżącej gdyż D. B. odmówiła przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Skarżąca nie stawiła się również na przesłuchanie w związku z postępowaniem w sprawie przyznania usług opiekuńczych (protokół z dnia 4 września 2007 r.). Z zaświadczenia lekarza pierwszego kontaktu, które wpłynęło do w dniu 28 sierpnia 2007 r. wynikało, że skarżąca nie wymaga pomocy w podstawowych potrzebach życiowych. Organ I instancji wskazał ponadto, iż znany jest mu z urzędu fakt, iż zasiłek celowy na zakup środków czystości i higieniczno-sanitarnych oraz na zakup odzieży skarżąca otrzymała decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] na miesiąc czerwiec i lipiec 110 zł miesięcznie. Jednocześnie podano, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] przyznano D. B. świadczenie pieniężne na zakup żywności na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2008 r. po 100 zł miesięcznie. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. skarżącej przyznano również pomoc w formie odzieży, którą D. B. mogła odbierać z Punktu Charytatywnego Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej do dnia 31 sierpnia 2008 r. Organ podnosił, iż uwzględnienie dalszych żądań D. B. może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy pozwalają na to środki będące w dyspozycji organu. Organ I instancji podkreślił, iż podejmując decyzję wziął pod uwagę zarówno środki, jakie zostały zaplanowane w budżecie na 2008 r. na realizację zadań własnych, jak i ilość osób i rodzin, które zgłaszają się o pomoc w formie zasiłków celowych w tym średnią wysokość świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową. Podnosiło, iż spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje obowiązek wydania korzystnej dla skarżącej decyzji. Uznało, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, iż ograniczone środki finansowe winny być racjonalnie wydawane tak by zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. W ocenie organu II instancji pomoc jaka dotychczas została udzielona D. B. jest bardzo szeroka i zaspokaja jej podstawowe potrzeby. Przyznanie kolejnego świadczenia stałoby w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 26 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 758/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że D. B. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 500 zł na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki i zakup środków czystości niezbędnych do gruntownego wykonania porządku w domu. Organy I i II instancji prawidłowo uznały, iż żądania skarżącej mieszczą się w katalogu niezbędnych potrzeb bytowych. Jednakże należy zauważyć, że zasiłek celowy można przyznać wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej skarżącej. Należy zatem sprawdzić czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanej zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiła taka okoliczność, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Z analizy akt administracyjnych bezspornie wynika fakt, iż skarżąca decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. przyznano D. B. zasiłek celowy na miesiąc czerwiec i lipiec 2008 r. po 110 zł miesięcznie jako dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieniczno-sanitarnych, obuwia i odzieży. Jeśli chodzi o zarzuty podniesione w pismach skarżących to wskazać trzeba, iż zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji należy uznać za bezzasadny. W aktach sprawy uwagę zwraca ilość prowadzonych spraw z wniosków skarżącej o przyznanie zasiłków w 2008 r. przez organy pomocy społecznej. Z tego zestawienia, wynika, że D. B. chciałaby uczynić z pomocy społecznej stałe źródło utrzymania. Wskazać jednakże należy, że nie taki jest cel pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy. Organy pomocy społecznej, zwłaszcza organ I instancji, wskazują, że skarżąca jest właścicielem dużego, jak na samotną osobę mieszkania. Skarżąca nie zamierza jednak zamienić go na mniejsze, co uzasadniałoby starania o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Sąd przyjął stanowisko, że osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji osoby (art. 4 ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy). Z ww. przepisów wynika, iż skarżąca chcąc uzyskać zasiłek celowy jest zobligowana do współpracy z organem administracji publicznej (pracownikiem socjalnym). Sąd wskazał, że zarzut skierowany pod adresem organu I instancji, iż wydał decyzję bez obligatoryjnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest bezzasadny. Organ rzeczywiście nie przeprowadził aktualizacji wywiadu środowiskowego ale to na D. B. spoczywał obowiązek współpracy z pracownikiem socjalnym. Skarżąca nie wyrażając zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego postępowaniem swoim sama naraziła się na negatywne konsekwencje. Organ trafnie wziął pod uwagę twierdzenie skarżącej wyrażone w piśmie z dnia 7 sierpnia 2008 r., iż nie widzi potrzeby aktualizacji wywiadu środowiskowego, bowiem organowi z urzędu znana jest jej sytuacja materialna i rodzinna na co posiada organ stosowne dokumenty i oparł się na wywiadzie środowiskowym sprzed 4 miesięcy z dnia 28 kwietnia 2008 r. Sąd podkreślił, że skarżąca odmówiła także zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o czym pismem z dnia 5 sierpnia organ ją zawiadomił. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, sygn. akt I OSK 1464/06). Organ I instancji w sposób wyczerpujący podał jakimi środkami dysponuje, jakie kwoty zostały do tej pory wydatkowane. Z tego zestawienia wynika, iż biorąc pod uwagę dotychczas uzyskaną pomoc, spełnienie kolejnego żądania D. B. może spowodować, iż inne potrzebujące osoby mogą otrzymać świadczenia niewspółmiernie niższe od skarżącej. Gołosłowne są zatem zarzuty pełnomocnika, iż przyznanie kolejnego zasiłku celowego dla skarżącej nie będzie miało wpływu na sytuacje innych potrzebujących osób i rodzin. Sąd nie dał wiary również twierdzeniom skarżącej, iż jej stan zdrowia całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie porządków w domu. Sąd oparł swoje przekonanie na zaświadczeniu lekarskim z dnia 28 sierpnia 2008 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany przez organ I i II instancji. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne posiłkując się danymi znanymi im "z urzędu" nie uchybiając zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej nie naruszyły również art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 ani też art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wcale z przepisów tych nie wynika, by organy pomocy społecznej były obowiązane do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. D. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), polegające na mylnym przyjęciu, że: – przyznanie skarżącej kwoty 220,00 zł (po 110,00 zł) za miesiąc czerwiec i lipiec 2008 r. tytułem zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieniczno-sanitarnych, obuwia i odzieży powoduje, że wniosek skarżącej o zasiłek celowy na opłacenie wykwalifikowanej sprzątaczki i zakup środków czystości niezbędnych do wykonania gruntownego porządku w domu traci cechę niezbędności zgłoszonej potrzeby, gdy tymczasem środki czystości uznać należy za środki niezbędne do egzystencji i ulegające szybkiemu zużyciu. Zatem jednorazowo przyznana kwota na ich zakup na okres dwóch miesięcy nie może powodować utraty cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby w celu wykonania gruntownego porządku w domu. Ponadto wcześniej przyznana kwota 220,00 zł na zakup środków czystości i środków higieniczno-sanitarnych nie może powodować odmowy przyznania pieniędzy na opłacenie sprzątaczki osobie, która ze względu na zły stan swojego zdrowia nie jest w stanie porządków dokonać własnymi siłami, b) niewłaściwe zastosowanie art. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, polegające na mylnym przyjęciu, że: – skarżąca należy do grona osób, która chce uczynić sobie z pomocy społecznej stałe źródło utrzymania, gdy tymczasem D. B. jest osobą chorą, samotnie gospodarującą i zaliczoną do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, utrzymującą się wyłącznie z zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153,00 zł i zasiłku stałego w kwocie 324,00 zł, która własnym trudem i wysiłkiem nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych i niezbędnych potrzeb życiowych. Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie orzeczenia i rozpoznanie skargi; 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie niewłaściwego zastosowania art. 3 i art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Niewłaściwe zastosowanie to zastosowanie przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego. Zarzut ten nie został wyprowadzony zarówno w podstawie skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w oparciu zarówno o art. 3 ust. 1, jak i art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na oparcie prawa do przyznania pomocy na kryterium niezbędnej potrzeby, którą należy wyważyć biorąc pod uwagę potrzeby innych osób i możliwości finansowe organu, który na te cele dysponuje ograniczonymi możliwościami. W skardze kasacyjnej nie podważono zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie, a ograniczono się wyłącznie do ogólnego zakwestionowania oceny stanu faktycznego w sprawie. Nie daje to podstaw do wyprowadzenia wadliwości zaskarżonego wyroku co do niewłaściwego stosowania art. 3 i art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.