II SAB/Sz 32/08

Sygn. akt II SAB/Sz 32 /08 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 4 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. zobowiązuję Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku A. F. i J. F. z dnia [...] r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz J. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. F. pismem z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] J. F. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], rejon [...], obręb [...] położonej w S. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m², stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy na [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wskazał, że przedmiotowy wniosek nie może być rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 Kpa, z uwagi na dużą ilość wniosków, które zostały złożone do dnia 31 grudnia 2002 r. i nie zostały zakończone decyzjami. Organ podniósł, że wszystkie wnioski załatwiane są według kolejności wpływu, jednak w pierwszej kolejności załatwiane są wnioski złożone w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz.1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3, poz. 24 i Nr 64, poz. 592). W postanowieniu wskazano dalej, że przedłużające się rozpoznanie wniosków spowodowane zostało niemożnością orzekania przez organ ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzania, w wyniku zmian przepisów, dodatkowych czynności postępowania, co spowodowało zaległości w rozpatrywaniu wniosków oraz brak możliwości nadrobienia powstałych zaległości. Organ podał, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459), która w art. 9 uchyliła ww. ustawy, a w art. 8 wskazuje, że do spraw wszczętych na ich podstawie i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy nowej ustawy. Zdaniem Prezydenta Miasta powyższy fakt spowodował konieczność przesunięcia terminu prowadzenia postępowania na inny, niż określony przepisami art. 35 Kpa termin. Zawiadomieniem z dnia [...] Prezydent Miasta poinformował J. F., że w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371), został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], tj. na dzień 31 grudnia 2008 r. J. F. pismem z dnia [...] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta. Kolegium nie podzieliło zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...], Nr [...] uznało je za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy J. F. pismem z dnia [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta, wnosząc o: - zobowiązanie Prezydenta Miasta do merytorycznego zakończenia wskazanej wyżej sprawy w terminie 14 dni od chwili uprawomocnienia się orzeczenia; - zobowiązanie Prezydenta Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 § 1 - 3 Kpa, a także szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej), art. 10 § 1 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) oraz 12 § 1 i 2 (zasada szybkości i ograniczonego formalizmu) kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł także, iż przepisy prawa nakazywały rozpatrzyć wniosek złożony przez stronę w konkretnych przewidzianych prawem terminach, co w związku z trwającym ponad dwa lata i niezakończonym do tej pory postępowaniem w przedmiotowej sprawie, skłania do postawienia tezy, że organ I instancji nie dopełnił swojego obowiązku, czym naruszył art. 6 Kpa. J. F. podkreślił, że nawet gdyby przyjąć, iż sprawa, którą przedstawiono organowi do rozpatrzenia była wyjątkowo skomplikowana nie usprawiedliwia, to zdaniem skarżącego w żaden sposób postępowania organu, na którego bezczynność wnoszona jest skarga. Skarżący za skandaliczną uznał sytuację, w której obywatel w sprawie, w której wydanie decyzji nie nastręcza szczególnych trudności i nie jest szczególnie skomplikowane przez okres ponad dwóch lat nie może doczekać się rozstrzygnięcia. Prezydent Miasta od ponad dwóch lat bowiem nie ustosunkował się do złożonego przez stronę wniosku, czym ponad wszelką wątpliwość naruszył przepis art. 35 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Prezydenta za bezczynność organu rozumie się brak działań organu w ogóle lub niezałatwienie spraw w terminach ustalonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wyznaczenie stronie kolejnego choć odległego terminu załatwienia jej sprawy nie jest uważane za bezczynność organu i nie podlega ochronie przewidzianej przepisami art. 37 Kpa. Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] oraz zawiadomieniem z dnia [...] wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2008 r. oraz podał przyczyny zwłoki. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 Kpa, ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 Kpa. Zdaniem Prezydenta nie można organowi administracji przypisać winy za niezałatwienie wniosku w sytuacji, kiedy przedłużające się rozpoznanie sprawy było w znacznej części spowodowane niemożnością orzekania ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia, w wyniku zmian przepisów, odpowiednich czynności i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał dalej, że znowelizowane w dniu 1 stycznia 2008 r. przepisy ustawy o przekształceniu (...), wskazują na inną podstawę do ustalania opłaty. Zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy jeżeli nie wcześniej, niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Opłata za przekształcenie bez bonifikaty stanowi więc różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości, która jest określona w operacie szacunkowym sporządzonym do aktualizacji opłat rocznych, a wartością prawa użytkowania wieczystego, do ustalenia którego konieczne jest określenie przez rzeczoznawców majątkowych na podstawie badania rynku nieruchomości wysokości przeciętnej stopy kapitalizacji. W związku z powyższym w dniu 4 kwietnia 2008 r. w myśl ustawy o zamówieniach publicznych rozpoczęto procedurę mającą na celu wyłonienie wykonawcy opracowania dotyczącego przeciętnej stopy kapitalizacji dla określonych rodzajów nieruchomości na terenie miasta S. z podziałem na rejony. Opracowanie zgodnie z umową zostało wykonane i przekazane zlecającemu w dniu 8 sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta podkreślił, że do terminów określonych w art. 35 Kpa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. terminów niezbędnych do wyłonienia zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych rzeczoznawcy majątkowego, ustalającego wysokość przeciętnej stopy kapitalizacji na podstawie badania rynku nieruchomości), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (zmiana przepisów, oczekiwanie na publikację uchwały Rady Miasta w dzienniku urzędowym) - art. 35 § 5 Kpa. Organ nie przychylił się również do zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8, 10 i 12 Kpa, gdyż sprawa, ze względu na zmianę przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005r. Nr 175, poz. 1459) oraz zaskarżenie w dniu 2 stycznia 2008 r. niektórych przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371), do Trybunału Konstytucyjnego, wymaga zebrania dodatkowych dowodów, wyjaśnień i informacji, a strona jest informowana o przebiegu postępowania, miała i ma możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik J. F. wskazał, że w niniejszej sprawie nadal nic się nie dzieje, w związku z tym skarżący przewiduje, że będzie wyznaczony przez Prezydenta kolejny odległy termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a jej żądanie należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 P.p.s.a.). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2008, str. 97). Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. SAB 23/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inne akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899). Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 158/05, Lex 223321). Terminy załatwienia sprawy określa art. 35 § 3 Kpa. Z treści powołanego przepisu wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Terminy te należy traktować jako maksymalne (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, Lex nr 255859). W myśl zaś z art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż Prezydent Miasta w okresie od dnia 28 lutego 2006 r. (data złożenia wniosku do organu) do dnia wniesienia skargi, tj. do 5 sierpnia 2008 r. nie wydał rozstrzygnięcia w kwestii przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...], rejon [...], obręb [...] położonej w S. przy ulicy [...],o powierzchni [...] m², stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Wprawdzie we wskazanym wyżej okresie organ postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2006 r. oraz zawiadomieniem z dnia 25 marca 2008 r. wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, mianowicie na marzec 2008 r. i na dzień 31 grudnia 2008 r., jednakże nie wskazał konkretnych przyczyn zwłoki. Za takie bowiem nie można bowiem uznać powoływanie się "na dużą ilość wniosków, które zostały złożone do tut. Urzędu do dnia 31 grudnia 2002 r. i nie zostały zakończone decyzjami, czy "brak możliwości nadrobienia powstałych zaległości" ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzania (w wyniku zmiany przepisów) dodatkowych czynności. Podkreślić należy, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W doktrynie wskazuje się, iż od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne, np. brak odpowiedzi na pismo innego organu, brak etatów, brak środków pieniężnych, itp. Z uwagi na fakt, że bezczynność organu nie została usunięta do momentu wyrokowania, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A. F. i J. F. z dnia 28 lutego 2006 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w odniesieniu do wniosku określonego w punkcie 2 skargi, to zdaniem Sądu jest on nieuzasadniony ze względu na brak podstawy prawnej, bowiem przepisu art. 38 Kpa nie stosuje się w postępowaniu sądowym. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 i 205 wskazanej wyżej ustawy.