II SA/Gd 278/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 19 września 2007r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego E. S. kwotę 3.761 zł (trzy tysiące siedemset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania). Decyzją z dnia 19 września 2007 r. Nr [...] Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zobowiązał E. S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone działki nr 37/1 i 39/1 o łącznej pow. 8,42 ha, położone w obrębie K. w kwocie 44.766,84 zł oraz odmówił zwrotu tego odszkodowania na rzecz Gminy. Nadto określił, że kwota zwrotu podlega waloryzacji na dzień zapłaty, której to dokona Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzją z dnia 21 października 1980 r. nr 7019/2/3/80 Naczelnik Gminy orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Zespołu Elektrociepłowni "Wybrzeże" w G. działek nr 37/1 i 39/1 o łącznej pow. 8,4200 ha, położonych w obrębie K. gm. K., stanowiących własność E. S. oraz o ustaleniu odszkodowania w wysokości 152.100 starych zł. Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2005 r. E. S., wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy. Wojewoda decyzją z dnia 29 marca 2007 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy Nr [...] z dnia 21 października 1980 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia 7 maja 2007 r. Wojewoda przekazał według właściwości do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wniosek Wójta Gminy o wydanie decyzji nakazującej E. S. zwrot wypłaconego odszkodowania za działki nr 37/1 i 39/1 na rzecz Gminy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Natomiast art. 142 wskazuje, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Organ ustalił, że właścicielem działek nr 37/1 i 39/1 w chwili wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej był Skarb Państwa, natomiast Gmina użytkownikiem wieczystym. W związku z tym uprawnionym do otrzymania odszkodowania od E. S. jest Skarb Państwa, a nie Gmina. Starosta ustosunkowując się do wniosków związanych ze zmniejszeniem wartości nieruchomości stwierdził, że art. 140 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem obecnie prowadzone postępowanie dotyczy zwrotu wypłaconego odszkodowania za działki nr 37/1 i 39/1 na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o ich wywłaszczeniu, a jego podstawą prawną jest art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na literaturę (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 175) organ wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej działa wstecz (ex tunc) i oznacza, że dany podmiot nie został pozbawiony praw do nieruchomości, o czym orzekała nieważna decyzja. Zdaniem Starosty stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza, że nie zachodziły przesłanki do ustalenia odszkodowania, bowiem poprzedni właściciel nie został pozbawiony prawa własności. Natomiast wzajemne rozliczenia pomiędzy E. S. a Skarbem Państwa w kwestii zmniejszenia wartości działek nr 37/1 i 39/1 należą do sfery stosunków cywilnoprawnych, nie zaś do trybu administracyjnego. W odwołaniu E. S. wniósł o uchylenie decyzji ponieważ nie uwzględniono poniesionej przez niego szkody z tytułu pozbawienia prawa własności oraz zmniejszenia wartości nieruchomości. Decyzją z dnia 24 stycznia 2008r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 19 września 2007r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 132 ust. 3a tej ustawy stanowi, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Tak więc Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji państwowej - zastosował właściwe przepisy prawa i zasadnie uznał, iż odwołujący zgodnie z art. 132 ust. 3a zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego odszkodowania, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie powoduje, iż osoba, której wypłacono odszkodowanie zobowiązana jest do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 140 ust. 4 ustawy. Przepisy art. 140 dotyczą rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Natomiast w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zwrotem wypłaconego odszkodowania na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W tej sytuacji należy uznać za słuszne stanowisko organu I instancji zajęte w zaskarżonej decyzji. Jeżeli natomiast doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości, co doprowadziło do powstania szkody, to skarżący może dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. S. zarzucając naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wniosku skarżącego o pomniejszenie podlegającego zwrotowi odszkodowania o kwotę należną skarżącemu z tytułu zmniejszenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U z 2004roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z jego treścią jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego decyzja administracyjna jest uważana za szczególny rodzaj aktu administracyjnego, definiowanego jako oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie w akcie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Decyzja administracyjna może być wydana tylko i wyłącznie gdy istnieje materialnoprawna podstawa. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest jednakże przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wypłaconego odszkodowania po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie. Art. 132 ust. 3a znajduje się w rozdziale 5 - odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W rozdziale tym przewidziano jedynie w art. 129 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie, z zastrzeżeniem ust. 5, kiedy to starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W rozdziale 4 ustawy dotyczącym wywłaszczania nieruchomości zawarty jest art. 112 ust. 4 stanowiący, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Natomiast w rozdziale 6 ustawy regulującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości przewidziano w art. 142 ust. 1, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu. Organ pierwszej instancji wskazał ten przepis jako podstawę wydania decyzji. W ocenie Sądu nie może on jednakże stanowić podstawy do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu odszkodowania w sytuacji określonej w art. 132 ust. 3a ustawy, skoro umieszczony został w rozdziale dotyczącym zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wprost odwołuje się do rozliczeń wyłącznie z tego tytułu. Skoro zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wskazać przy tym należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r. stwierdził, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział (sygn. akt I SA/Wa 675/07, LEX nr 355049). Z powyższego wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak również decyzja organu I instancji, zostały wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej jest nieważna. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zawarł również w wyroku orzeczenie przewidziane w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zachodzi konieczność wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.