I OSK 436/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. D. Z. vel K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/08 w sprawie ze skargi C. J. D. Z. vel K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. oddala wniosek C. J. D. Z. vel K. Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/08 oddalił skargę C. J. D. Z. vel K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W wyniku rozpatrzenia odwołania K. Z. zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. [...], którą domówiono uznania, że część majątku [...], stanowiąca byłą własność E. Z., położona na terenie powiatu płockiego, tj. lasy bez numeru działki oznaczone aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako części działek nr [...],[...],[...] oraz działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie podlega pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przeprowadzając postępowanie organ ustalił, iż z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej sporządzonego w dniu [...] lutego 1945 r. wynika, że na podstawie dekretu przejęto majątek o łącznej powierzchni 252,72 ha, z czego 22 ha zajmowały lasy. Natomiast według szkicu projektowanego podziału majątku sporządzonego w dniu 9 marca 1945 r. łączna powierzchnia majątku wynosiła 269,33 ha, z czego 20 ha stanowiły lasy - zgodnie z zaświadczeniem z dnia 18 kwietnia 2005 r. Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość przekraczała wskazane normy obszarowe warunkujące jej przejście na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie spełniała wymogi wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Ponieważ powierzchnia lasu nie przekraczała 25 ha, przeszedł on z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 powołanego dekretu. Podkreślono, iż przejęciu na rzecz Skarbu Państwa podlegały nieruchomości ziemskie a nie rolne, co było pojęciem zdecydowanie szerszym i na potrzeby stosowania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można utożsamiać nieruchomości ziemskiej tylko z użytkami rolnymi, lecz musi obejmować także pozostałe części, tak jak w rozpatrywanej sprawie, położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku. Organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy nie wynika, aby kompleks lasu stanowił osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej, która nie byłaby działalnością rolniczą, tak samo aby działka, na której znajdował się las była prawnie wyodrębniona z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. Reasumując organ stwierdził, iż wnioskowany kompleks lasu wchodzący w skład majątku "Petrykozy" stanowił jego integralną część, określanego w dekrecie mianem nieruchomości ziemskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę K. Z. uznał, iż zaskarżona decyzja wydana na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie uchybia przepisom prawa, a organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że nieruchomości objęte wnioskiem podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a stan faktyczny sprawy został, w ocenie Sądu, dostatecznie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, wskazano, iż jego brzmienie różni się w swej treści od pierwotnej wersji, w której wskazywano, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), skutkowała wykreśleniem wyrazów "o charakterze rolnym", co jednoznacznie wskazywało, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie, z powołaniem "na cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają charakteru ściśle rolnego. Zaś takie kryterium spełniają również nieruchomości o charakterze leśnym, które nie podlegały przejęciu na podstawie przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Za trafne, w ocenie Sądu I instancji, uznano stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż przedmiotowe nieruchomości leśne należące do poprzednika prawnego skarżącego podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż aktualny właściciel nieruchomości leśnych przejętych na własność Państwa, tj. Skarb Państwa, był reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez właściwego starostę. Tym samym skargę jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a ), a w szczególności: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich aspektów sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd błędnych ustaleń niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy, a w szczególności ograniczenie się przez WSA w Warszawie tylko do stwierdzenia, że "stan faktyczny sprawy został w ocenie Sądu dostatecznie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym" podczas gdy ciągle nieustalone pozostają okoliczności dla sprawy bardzo istotne; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a, w zw. z art. art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 80, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza że skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; c) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że jedynym kryterium pozwalającym na stosowanie przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej jest tzw. "kryterium obszarowe" (str. 7 uzasadnienia) podczas gdy dla stosowania tego dekretu najistotniejsza pozostaje kwestia celów tejże reformy, które Sąd zupełnie pominął; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" i przyjęcie przez WSA w Warszawie w sposób zupełnie dowolny, nie uwzględniający stanowiska Trybunały Konstytucyjnego, że dla wykładni tego określenia jedynym punktem odniesienia jest "kryterium obszarowe" podczas, gdy zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego nie każde grunty mogły zostać przejęte na własność Skarbu Państwa, ale tylko takie, które "są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej - przez inne podmioty". Mogą to być zatem zarówno użytki rolne, jak i drogi polne, stawy, łąki, pastwiska, sady, wreszcie nawet nieużytki rolne. Wszystkie te kategorie nieruchomości służą lub mogą służyć ww. celom. Celom rolnym w żadnym razie nie służą natomiast lasy; e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (i zastosowaniu dekretu wobec nieruchomości obejmujących lasy), a to wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku zgodnie, z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy pozbawiające prawa własności (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 marca 1998 roku, II CKN 393/97, opubl. OSP 1998, z. 10, poz. 171, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 r., II SA 1400/94, opubl. "Wokanda" 1996, nr 3, s. 32 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 1992 r., III ARN 23/92, opubl. OSP 1993, z. 3, poz. 47); f) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a polegające na całkowitym pominięciu powszechnie obowiązującego stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W.3/89, OTK 1990, poz. 26), stwierdzając, że "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej - przez inne podmioty", zatem objęte działaniem dekretu o reformie rolnej nie mogły być lasy; 2) naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a w szczególności: a) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez jego błędne zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy wobec tychże nieruchomości dekret o reformie rolnej nie mógł znaleźć zastosowania, gdyż lasy nie nadawały się do spełnienia jakichkolwiek celów reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1944 r., zatem do przejmowania terenów leśnych zastosowanie mógł znaleźć co najwyżej dekret PKWN o lasach; b) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez pozbawienie skarżącego decyzją Wojewody Mazowieckiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) objętej wnioskiem (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 r., nr 33752J96, Lex nr 41130, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701194 - Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece - dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu - www.echr.coe.int., w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i naruszą podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasbourgu w orzeczeniu z lutego 2001 r. w sprawie Dan Brutnarescu vs. Rumunia); c) naruszenie art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 r. poprzez pozbawienie skarżącego własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 176 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1692/08 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1692/08 w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 września 2008 r. nr GZ.rn-057-625-927/08 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 lipca 2008 r. nr 127/08 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zachodzi właśnie przesłanka nieważności postępowania określona w pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a., tzn. strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W niniejszym postępowaniu dot. nieruchomości leśnej, obecnym właścicielem jest, jak to przyjął Sąd I instancji, Skarb Państwa, który reprezentowany był w postępowaniu administracyjnym przez właściwego starostę. Nie może budzić wątpliwości, iż w postępowaniu odnoszącym się do prawa własności nieruchomości - jej właściciel ma interes prawny i w związku z tym winien brać udział w takim postępowaniu. Wprawdzie Sąd I instancji zaprezentował takie stanowisko, co wynika z uzasadnienia wyroku, jednakże pozbawił go możliwości brania udziału w postępowaniu sądowym. Obecnemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości nie był bowiem doręczony odpis skargi oraz innych pism procesowych, a także nie był on powiadomiony o terminie rozprawy przed sądem I instancji. W tej sytuacji w sposób jednoznaczny uczestnik postępowania sądowego na prawach strony został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, co wypełnia przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., okoliczność ta czyni jednocześnie zbędnym odniesienie się do zarzutów skargi bowiem postępowanie przed Sądem I instancji winno toczyć się ponownie z udziałem wszystkich stron. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 186 i 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec faktu, iż przyczyną uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji było nie tyle uwzględnienie skargi, o którym mowa w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., co stwierdzenie istnienia przesłanek nieważności postępowania.