I SA/Wa 1101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 3631 (trzy tysiące sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność M. B. położonych w gminie G., obręb P., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powyższych nieruchomości w kwocie [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie G., obręb P., oznaczonej jako działki: nr [...], [...], [...] , stanowiącej własność M. B., z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady [...] oraz ustalił odszkodowanie za wyżej wymienione nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz M. B.. Od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. odwołanie złożył M. B. domagając się jej zmiany poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przy przyjęciu ceny 1 m2 w kwocie nie niższej niż [...] zł, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 KPA. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że ustalone w operacie szacunkowym odszkodowanie nie odpowiada faktycznej wartości nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy nie ma decyzji o lokalizacji autostrady płatnej [...] . Nie ma pełnomocnictwa dla K. R. przedstawiciela Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentującego wnioskodawcę wywłaszczenia na rozprawie wywłaszczeniowej. Stwierdził również, że pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2003 r. w sprawie kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego nie zostało dołączone do akt sprawy w oryginale bądź poświadczone za zgodność z oryginałem, a do tego pisma nie dołączono pełnomocnictwa dla M. S. do występowania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie organu występujące w dokumentacji sprawy braki świadczą o tym, że rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Poza tym Minister zauważył, że w decyzji Wojewody Śląskiego niezgodnie z art. 9 i 132 ust. 1 w stosowanej odpowiednio ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazano, że wypłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna. Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a przypadku nieuwzględnienia wniosku w tym zakresie i przekazania sprawy sądowi, uchylenia zaskarżonej decyzji i zwrotu kosztów postępowania. W skardze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 77 KPA poprzez uchylenie się od rozpatrzenia materiału dowodowego i załatwienia sprawy; art. 136 i art. 12 KPA nieuzupełnienie dowodów i niepodjęcie najprostszych środków zmierzających do załatwienia sprawy; art. 138 § 2 KPA poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu Dyrektor podniósł, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności świadczące o potrzebie zastosowania art. 138 § 2 KPA, skoro pełnomocnicy GDDKiA w dacie podejmowania czynności posiadali wymagane prawem umocowanie, a braki w tym zakresie w żaden sposób nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza, że udział stron w rozprawie nie był obowiązkowy. Zdaniem skarżącego również brak oryginału wniosku o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nie mógł stanowić przeszkody w rozstrzygnięciu sprawy, w sytuacji, gdy strona złożyła wniosek o wywłaszczenie i oczekuje zakończenia sprawy. Wyżej wymienione dokumenty winny być więc na wezwanie organu odwoławczego wydane w trybie art. 63 KPA. Jeżeli zaś chodzi o decyzję lokalizacyjną, to w ocenie skarżącego organowi ta decyzja była znana z urzędu, skoro wydawał ją Wojewoda [...].. Wobec tego obowiązkiem Ministra było wystąpienie do organu o uzupełnienie akt o ten dowód. Odnosząc się do błędnego pouczenia w decyzji organu pierwszej instancji o terminie wypłaty odszkodowania GDDKiA stwierdził, że uchybienie w tym zakresie zgodnie z art. 112 KPA nie może szkodzić stronie i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że, Minister Transportu i Budownictwa, na podstawie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. w całości i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. W piśmie z dnia 29 czerwca 2007 r. Minister Budownictwa zmodyfikował stanowisko co do skargi wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że wydana w trybie autokontroli decyzja z dnia [...] marca 2006 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06. W odpowiedzi na skargę M. B. wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie od GDDKiA na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniósł, że po uwzględnieniu przez Ministra Transportu i Budownictwa skargi GDDKiA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt I KO/Wa 73/06 zwrócił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wniesioną przez niego skargę. Skoro więc skarga GDDKiA z dnia 31 stycznia 2006 r. została w całości uwzględniona przez Ministra Transportu i Budownictwa, to ponowne wnoszenie tej samej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne i z tego też względu wniosek o jej odrzucenie jest uzasadniony. M. B. zauważył, że w przedmiotowej sprawie zachodzą również przesłanki do odrzucenia skargi z przyczyn przewidzianych w art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Skoro bowiem decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. została doręczona GDDKiA w dniu 2 stycznia 2006 r., to 30 - dniowy termin do jej wniesienia skargi upłynął 2 lutego 2006 r. Tymczasem przedmiotowa skarga wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w drugiej połowie 2007 r. Zdaniem M. B., skoro zaskarżona przez niego decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. została przez Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie uchylona, a Sąd stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, to pozostaje w mocy decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r., którą uchylono decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie M. B. uzasadnienie wyroku Sądu jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem kontroli było merytoryczne badanie sprawy w jej całokształcie. Nie powinien więc budzić wątpliwości wniosek, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. oznacza utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. W tej sytuacji wniesiona skarga to w istocie polemika z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W piśmie z dnia 5 listopada 2007 r. Minister Budownictwa poinformował Sąd, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06 nie została wydana decyzja autokontrola. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że Minister Transportu i Budownictwa uchylając w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. wyszedł poza przedmiot zaskarżenia wskazany w odwołaniu M. B.. Z treści odwołania z dnia 10 czerwca 2005 r. wynika bowiem, że strona wyraża niezadowolenie i podnosi zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, lecz kwestionuje ją tylko w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W treści odwołania M. B. podniósł, że "uzasadnienie decyzji nie przedstawia motywów, z powodu których Wojewoda Śląski nie podzielił zarzutów pełnomocnika (...) M. B., iż ustalone w operacie odszkodowanie nie odpowiada faktycznej wartości nieruchomości. Uchybienie to stanowi naruszenie art. 107 kpa (...). oraz, że "W toku postępowania wywłaszczeniowego (...) wskazano, że ustalona w operatach szacunkowych cena 1 m2 gruntu (...zł) jest rażąco niska w stosunku do cen gruntów w rejonie drogi [...], przy której położone są działki (...) M. B.". Zdaniem M. B. "...zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa i dlatego też wnoszę o jej zmianę przez ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki przy przyjęciu ceny 1 m 2 gruntu w kwocie nie niższej niż [...] zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (...)." Skoro decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2005 r. ma charakter podzielny co do rozstrzygnięcia, a strona zaskarżyła tę decyzję, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, to za nieuprawnione należało uznać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia z urzędu, w części dotyczącej wywłaszczenia. Poza tym - zdaniem Sądu - w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy brak w aktach sprawy: oryginału wniosku GDDKiA z dnia 9 września 2003 r. o kontynuowanie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i pełnomocnictw dla pracowników GDDKiA – M.S i K.R. wynika, z niezłożenia tych dokumentów przez wnioskodawcę wywłaszczenia, czy nie przedłożenia ich przez organ pierwszej instancji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Śląskiego był kompletny, lecz nie został w całości przekazany organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem, czy jednak w tym materiale dowodowym były braki i czy braki te dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 KPA, czy może są tego rodzaju, iż organ wyższego stopnia winien w sprawie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 bądź art. 138 § 2 KPA, czy też nie mają one żadnego znaczenia dla prawidłowości ustalenia odszkodowania. Tytułem przykładu można wskazać, że inny ciężar gatunkowy miałoby np. ustalenie, że wniosek GDDKiA o kontynuację postępowania wedle nowego stanu prawnego (oryginał) i pełnomocnictwo dla M. S. były złożone do akt sprawy wywłaszczeniowej, lecz nie zostały przekazane organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem i pozostałymi aktami sprawy, niż ustalenie, że ów wniosek i pełnomocnictwo nie zostały złożone do akt sprawy. W pierwszym przypadku braki w materiale dowodowym dałyby się uzupełnić w trybie art. 136 KPA, natomiast w drugim przypadku wystąpiłaby sytuacja, w której Wojewoda Śląski wydał decyzję z dnia [...] maja 2005 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, mimo, że wniosek z dnia 9 września 2003 r. nie był procesowo skuteczny, ponieważ zawierał braki formalne (brak podpisu osoby uprawnionej i pełnomocnictwa), w rozumieniu art. 64 § 2 KPA, wymagające uzupełnienia na wezwanie organu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że brak w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej mógł być uzupełniony z inicjatywy Ministra Transportu i Budownictwa, skoro z uzasadnienia decyzji Wojewody Śląskiego wynika, że organ pierwszej instancji wiedział o wydaniu tej decyzji, jak i decyzji wydanej w drugiej instancji (znał dane identyfikujące te decyzje - organ, datę wydania, numer), czyniąc na ich podstawie ustalenia faktyczne sprawy. Sąd podziela również stanowisko GDDKiA, że – co do zasady - nieobecność na rozprawie strony nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia (art. 94 § 1 KPA), lecz pod warunkiem, że: 1) strona została prawidłowo zawiadomiona o rozprawie (art. 94 § 1 KPA) i jednocześnie 2) nie istniały podstawy do odroczenia rozprawy z tej przyczyny (nieobecności strony), ponieważ wyjaśnienia tej strony nie były niezbędne do ustalenia w toku rozprawy rzeczywistego stanu stosunków prawnych i faktycznych sprawy (art. 94 § 2 KPA). W kontekście przepisów KPA o rozprawie organ odwoławczy winien zatem ocenić fakt udziału K.R. – przedstawiciela GDDKiA w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, bez należytego umocowania (gdyby okazało się, że przedstawiciel GDDKiA nie złożył organowi dokumentu pełnomocnictwa) oraz wpływ tej okoliczności na prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego, w zakresie dotyczącym kwestii ustalenia odszkodowania. Rację należy natomiast przyznać Ministrowi Transportu i Budownictwa, że w pkt 3 decyzji z dnia [...] maja 2005 r. błędnie podano, w jakim terminie nastąpi wypłata odszkodowania, skoro ze stosowanego odpowiednio art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, iż termin 14 – dniowy do zapłaty odszkodowania zaczyna biec od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Nieuprawnione jest więc stanowisko Wojewody Śląskiego, że powyższy termin rozpoczyna bieg, gdy decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stanie się ostateczna. Nie można się jednak zgodzić z Ministrem, że uchybienie w tym zakresie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 KPA. Sąd zauważa, że kwestia terminu zapłaty odszkodowania nie została wskazana przez ustawodawcę jako element składowy decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W zakresie dotyczącym odszkodowania decyzja ta winna zawierać jedynie ustalenie wysokości odszkodowania (art. 119 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Punkt 4 decyzji Wojewody Śląskiego nie stanowi więc elementu rozstrzygnięcia, lecz ma charakter informacyjny. Błąd tego rodzaju może być więc skorygowany przez organ wyższego stopnia poprzez podanie w uzasadnieniu decyzji prawidłowego trybu wypłaty odszkodowania. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 KPA, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów M. B. przedstawionych w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że są one bezzasadne. Skarga GDDKiA z dnia 31 stycznia 2006 r. została wniesiona w terminie, skoro zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 2 stycznia 2006 r., a skarga wniesiona do Sądu za pośrednictwem organu drogą pocztową w dniu 1 lutego 2006 r. Na zachowanie terminu do jej wniesienia nie miały natomiast wpływu późniejsze zdarzenia spowodowane wydaniem przez Ministra Transportu i Budownictwa decyzji autokontrolnej z dnia [...] marca 2006 r. Powyższa skarga była również dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd, ponieważ decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. została prawomocnie uchylona przed dniem rozprawy w niniejszej sprawie, a ze złożonego Sądowi pisma Ministra Budownictwa z dnia 5 listopada 2007 r. wynika, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06, do dnia rozpoczęcia rozprawy nie została wydana ponowna decyzja autokontrola, uwzględniająca skargę. Nieuprawnione jest również twierdzenie M. B., że uchylenie przez Sądu wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1802/06 decyzji z dnia [...] marca 2006 r. oznacza utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. W powyższym orzeczeniu Sąd uchylił decyzję autokontrolą wyłącznie z powodów formalnych, uznając, że brak odniesienia się w uzasadnieniu tej decyzji do zarzutów odwołania M. B. stanowi o naruszeniu przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem przyjąć, że wspomniany wyrok Sądu zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego trybu postępowania odnoszące się do decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.