II SA/Lu 346/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzja z dnia [...]. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej Gminie rozebrać obiekt budowlany o wymiarach 5,20 x 9,30 m usytuowany na działce nr 12 w miejscowości M. gmina G. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2006 r. przez inspektorów PINB na działce nr 12, ustalono, że został wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, obity drewnem, kryty papą, nie połączony na stałe z gruntem, o wymiarach 5,20 x 9,30 m bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z oświadczeniem pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej obiekt został ustawiony na ww. działce przez Urząd Gminy w 2000 r. i od tej pory zamieszkiwany jest przez J. S.. Na budowę obiektu nie [...] PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy ww. obiekcie i zobowiązał Gminę do dostarczenia w terminie do 30 listopada 2006 r. dokumentów umożliwiających legalizację samowolnej budowy. Inwestor nie przedłożył nakazanych postanowieniem dokumentów w związku z tym wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał jego rozbiórkę, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Od decyzji odwołał się Wójt Gminy , który nie zgodził się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji uzasadniając, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na Gminę obowiązku, bowiem zdaniem odwołującego, z uwagi, iż Gmina nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była inwestorem. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania wskazując jednocześnie, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 52 Prawa budowlanego nakazanie wykonania określonych czynności może być nałożone na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu. W trakcie oględzin pracownik GOPS oświadczył, że sporny obiekt został ustawiony przez Urząd Gminy w 2000 r. za zgodą B. G. i I. B. - współwłaścicielek działki nr 12. Fakt zakupu obiektu przez Urząd Gminy potwierdza też w swoim odwołaniu Wójt Gminy. W świetle powyższego należy uznać, że zasadnie organ I instancji uznał, iż to Gmina jest inwestorem. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co podnosi w odwołaniu Wójt Gminy nie wyklucza możliwości uznania danego podmiotu za inwestora obiektu zrealizowanego na tej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, iż jak wynika z treści odwołania mieszkanka obiektu J. S. mieszkała uprzednio w pomieszczeniach budynku starej szkoły, które należało na mocy decyzji PINB wyłączyć z użytkowania ze względu na zły stan techniczny. W tej sytuacji obowiązkiem Wójta Gminy było zapewnienie lokalu mieszkalnego J. S.. Powyższy fakt w ocenie organu odwoławczego również potwierdza, że zasadnie organ I instancji uznał Gminę za inwestora samowolnie zrealizowanego obiektu i nałożył postanowieniem określone obowiązki. Zobowiązany - inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku w związku z czym zasadnie, organ I instancji nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Skarga na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Wójt Gminy , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga zarzuca organom naruszenia art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że Gmina była inwestorem tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr 12 w M. bez wymaganego zezwolenia na budowę, podczas gdy Gmina inwestorem tego obiektu nigdy nie była. Zdaniem skarżącej bezpodstawne jest wnioskowanie, iż przymiot inwestora przypisany Gminie wynika z tego, że Urząd Gminy zakupił i ustawił przedmiotowy kontener w 2000 roku, ponieważ obowiązkiem Wójta Gminy było zapewnienie lokalu mieszkalnego J. S. Ponadto skarżący powołując się na glosę K. R. do wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2001r. III SA 2996/99 wskazał, że inwestorem jest podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych ukończonej inwestycji. Przedstawiając dowód w postaci faktury VAT skarżący dowodzi, że Gmina jako podmiot nigdy nie zakupiła kontenera, ponieważ kontener ten został zakupiony przez inny podmiot, a więc Gmina już tylko z tego powodu nie może być traktowana jako inwestor. Organ I instancji powinien ustalić w toku ponownego rozpatrywania sprawy, kto w rzeczywistości był inwestorem przedmiotowego obiektu i dopiero wtedy nałożyć obowiązek rozbiórki tegoż obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ponadto dodał, że zarzuty podniesione w skardze jako bezzasadne nie mogą zostać uwzględnione i nie mogą stanowić podstawy do uznania skargi za słuszną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś argumenty podniesione przez skarżącego są chybione. Wydaje się, iż bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt powstał w charakterze samowoli budowlanej, gdyż nie zostało wydane pozwolenie na jego umiejscowienie, które jest wymagane przepisami prawa budowlanego. Istotnym zagadnieniem w tej sprawie jest jednak to, czy decyzja została skierowana do właściwej osoby mającej przymiot strony postępowania administracyjnego i w związku z tym, odniesienia się wymaga wywód skargi, zmierzający do przerzucenia ciężaru tej inwestycji z Gminy na inny podmiot. Bezsporne w sprawi jest, że został wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 5,20 x 9,30 m usytuowany na działce nr 12 w miejscowości M. gmina Kto jest natomiast adresatem nakazu podejmowanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego określa art. 52 tego prawa wskazujący na: inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wiążąc art. 48 z art. 52 Prawa budowlanego otrzymuje się zakres podmiotów, do których może być kierowany nakaz rozbiórki. W praktyce najczęściej inwestorem jest właściciel (lub użytkownik wieczysty), jednakże nie rzadko zdarzają się sytuacje o bardziej skomplikowanym stanie faktycznym. W sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między podmiotami, ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości. Błąd bowiem w przypisaniu danemu podmiotowi przymiotu inwestora obiektu nawet nie związanego trwale z gruntem może doprowadzić do władczej, bezpodstawnej ingerencji w prawo własności. W przedmiotowej sprawie podstawę do uznania Gminy Głusk za inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego dało oświadczenie pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej Głusk spisane w formie protokołu sporządzonego w czasie oględzin przedmiotowego obiektu przez pracownika organu I instancji. Już sama forma utrwalenia oświadczenia nie podważa wartość dowodową dokumentu. Ponadto dołączona do skargi faktura VAT nr 1/09/00 z dnia 26 września 2000 r. wskazuje właśnie na to, że nabywcą towaru w postaci baraku jak i usług w postaci usług sprzętowo-transportowych i remontowych był Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej z siedziba w L.. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (art. 110 ust. 3 tej ww. ustawy). Przytoczone przepisy w powiązaniu z działaniami Ośrodka potwierdzają tezę, że budynek został postawiony w celu zapewnienia J. S. lokalu mieszkalnego. Powyższą tezę potwierdza również treść odwołanie, z którego jednoznacznie wynika, że Urząd Gminą . zakupił przedmiotowy kontener w ramach pomocy społecznej, jak również go przetransportował i ustawił (co można wywnioskować z faktury). Dokonując ustaleń co do przypisania przymiotu inwestora oprócz wyżej przytoczonych okoliczności faktycznych trzeba było mieć również na względzie pochodzenie środków finansowych na przedmiotowy obiekt budowlany, o czym utwierdziło organy odwołanie Wójta Gminy od decyzji organu I instancji. Wyjaśnienia stronie skarżącej również wymaga, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia inwestor. Ustalenie, kto jest inwestorem w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie nastręcza wątpliwości. W przypadku zaś nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia przez inną osobę niż właściciel wymaga wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy domniemanym inwestorem i właścicielem. W ocenie Sądu językowo inwestor to osoba dokonująca inwestycji. Inwestycja to z kolei nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Racjonalnie nakładów dokonuje się na własny majątek, jednakże nie zawsze. Stąd z zasady inwestor obiektu budowlanego jest właścicielem nieruchomości. Odstępstwo od tej zasady również musi mieć racjonalne przesłanki. Takimi przesłankami w przedmiotowej sprawie było działanie Gminy, celem zapewnienia J. S. nowego lokalu mieszkalnego w zamian za poprzedni, który musiała opuścić. Skoro, jak prawidłowo ustalono inwestorem jest Gmina do niej nakaz rozbiórki należało skierować. Do gminy jako osoby prawnej gdyż w myśl art. 29 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne (...), a gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jest wyposażona w osobowość prawną (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Z tych względów nie można podzielić zapatrywania wyrażonego w skardze, iż jest naruszeniem prawa określenie Gminy jako inwestora zobowiązanego do rozbiórki przedmiotowego obiektu. Nie da się bowiem obronić poglądu, że Gmina nie jest inwestorem jedynie z tego tytułu, że nie posiada prawa do dysponowania przedmiotowa nieruchomością. Należy podkreślić, że nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę. Ubocznie również należy wskazać, iż wykonanie czynności nakazanych na podstawie art. 48 (przede wszystkim, choć nie tylko, nakazów rozbiórki) odbywa się na koszt adresata tych decyzji. Oznacza to, że albo zobowiązany wykona nałożony nań obowiązek, albo też, po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego organ przeprowadzi wykonanie zastępcze na jego koszt. Należy podnieść również, że niewykonanie obowiązku, wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 48, stanowi wykroczenie określone w art. 92 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podsumowując, kontrolowana decyzja stanowi konsekwencję właściwego zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też, z przytoczonych powodów, należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, uchylenia decyzji i w związku z tym Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).