II OSK 1543/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 346/07 w sprawie ze skargi Wójta Gminy G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wójta Gminy Głusk na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2006 r. organ nałożył na Gminę Głusk obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 5,20 x 9,30 m usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości M. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2006 r. organ ustalił, że na wymienionej nieruchomości został wybudowany obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, obity drewnem i pokryty papą, niepołączony na stałe z gruntem stanowiący barak mieszkalny. Na podstawie oświadczenia pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej ustalono, że obiekt ten został wybudowany przez Urząd Gminy w Głusku w 2000 r. i od tego roku jest zamieszkiwany przez J. S.. Zobowiązana do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wzniesionego obiektu Gmina w Głusku nie złożyła takich dokumentów. Dlatego organ na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył obowiązek rozbiórki tego obiektu. Od wymienionej decyzji odwołał się Wójt Gminy Głusk, który podniósł, iż Gmina nie posiadała prawa do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane i dlatego nie może być uznana za inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z [...] lutego 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy dodatkowo ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany ze środków Gminy Głusk i został przeznaczony na pomieszczenie mieszkalne J. S., która musiała opuścić lokal mieszkalny zajmowany w budynku starej szkoły. Został on ustawiony za zgodą B G i I B na działce stanowiącej ich współwłasność. Organ odwoławczy uznał, iż Gmina Głusk była inwestorem tego obiektu i w stosunku do niej zasadnie został nałożony obowiązek rozbiórki. Powyższą decyzję zaskarżył Wójt Gminy Głusk, zarzucając jej błędne ustalenie, że Gmina była inwestorem obiektu budowlanego, który jest przedmiotem postępowania. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd ustalił, iż w celu zapewnienia lokalu mieszkalnego J. S. Urząd Gminy w Głusku zakupił barak ustawiony na gruncie B G i I. B. za zgodą tych osób. Z faktury poświadczającej zakup wynika, że nabywcą tego baraku oraz usług związanych z jego montażem był Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Głusku z siedzibą w Lublinie. Ośrodek ten wykonuje zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kierując się ustaleniami wójta (art. 110 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo ustaliły, że Gmina Głusk była inwestorem spornego obiektu budowlanego i nałożenie na nią obowiązku jego rozbiórki było zgodne z art. 52 Prawa budowlanego. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Gmina Głusk reprezentowana przez radcę prawnego R. G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że Gmina Głusk była inwestorem tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji metalowej niepołączonego na stałe z gruntem, wybudowanego na działce nr [...] w M. M. bez wymaganego zezwolenia na budowę, mimo iż Gmina Głusk inwestorem tego obiektu nigdy nie była, – art. 29 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne – co ma uzasadniać pogląd, że stroną niniejszego postępowania może być wyłącznie gmina, podczas gdy dalsza treść tego przepisu (z niezrozumiałych dla skarżącego powodów pominięta przez WSA) wymienia także samorządowe jednostki organizacyjnie nieposiadające osobowości prawnej; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, że: – gmina miała obowiązek zapewnić lokal mieszkalny w zamian za poprzedni, który J. S. musiała opuścić, podczas gdy powyższe ustalenia nie wynikały z materiału dowodowego sprawy, – kontener mieszkalny został zakupiony przez Urząd Gminy, który go przetransportował i ustawił (co WSA wywnioskował z faktury s. 4 uzasadnienia wyroku) podczas gdy z faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w sposób oczywisty i jednoznaczny wynika, że barak typu Tarnobrzeg zakupił i zlecił transport oraz ustawienie Ośrodek Pomocy Społecznej; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na rezygnacji z przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy inwestorem nie jest współwłaścicielka gruntu, na którym barak ustawiono za zgodą wszystkich współwłaścicieli, przy czym barak ten przekazano J. S. do zamieszkiwania bezumownie i nie został on zaewidencjonowany jako mienie komunalne. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi Gminy Głusk albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania sądowego. Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez przyjęcie, że Gmina Głusk była inwestorem tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania. Wymieniony przepis stanowi, że uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu ustawy jest, między innymi, inwestor. Skarżący w żaden sposób nie wykazał na czym polega naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie tego przepisu. Naruszenie takie mogłoby polegać (patrz art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo na błędnej wykładni, albo niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Sąd I instancji przepisu tego jednak nie powoływał i nie stosował ani też nie dokonywał jego wykładni, Przedmiotem sporu nie jest też ustalenie kto jest uczestnikiem procesu budowlanego, lecz kto – zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Ustalając, iż inwestorem, przedmiotowego w sprawie obiektu była Gmina w Głusku i nakładając na nią obowiązek jego rozbiórki Sąd w żaden sposób nie naruszył art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 29 k.p.a. przez rzekome przyjęcie, iż stroną postępowania administracyjnego mogą być wyłącznie osoby fizyczne i prawne a nie – jak stanowi wymieniony przepis – również, gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wcale nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż stroną postępowania administracyjnego mogą być wyłącznie osoby fizyczne i prawne. Ustalając, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego była Gmina Głusk Sąd I instancji zacytował istotną tylko część przepisu art. 29 k.p.a. dla stwierdzenia, że Gmina ta, jako osoba prawna, może być stroną postępowania. Do naruszenia wymienionego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd stwierdził, że samowoli budowlanej dopuściła się samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która nie może być stroną postępowania administracyjnego. Stwierdzenie takie jednak nie podało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i dlatego omawiany zarzut kasacyjny należy uznać za nietrafny. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów procesowych należy stwierdzić, że ich skuteczne podniesienie wymaga szczegółowego wskazania w podstawie skargi kasacyjnej naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, uzasadnienie jego obrazy a nadto wykazanie, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wymogi skargi kasacyjnej wynikają z przepisów art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a. i są uzasadnione, między innymi, obowiązkiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym też zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala więc Sądowi tylko na badanie, czy – oprócz istnienia przyczyn nieważnościowych – rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. Sąd nie może natomiast ustalać, czy w postępowaniu sądowym doszło do naruszenia także innych, niewskazanych w skardze kasacyjnej norm prawa. Nie może też samodzielnie konkretyzować, uściślać czy w inny sposób korygować treści zarzutów skargi (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 16 października 1997 r. sygn. akt II CKN 4004/97, OSNC 1997, nr 4, poz. 59). W rozpoznawanej sprawie skarżący opisowo określił swoje zarzuty co do przebiegu postępowania sądowego. Nie zarzucił natomiast Sądowi I instancji żadnych konkretnie wskazanych naruszeń przepisów regulujących postępowanie sądowe. W szczególności skarżący nie wskazał naruszonych przez WSA przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i nie wykazał, że ich obraza doprowadziła do przyjęcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc uzasadnionych podstaw i jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.