II OSK 1129/10

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A." F. n. R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/08 w sprawie ze skargi J. W. i K. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania robót budowlanych przy zabytku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 21 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. W. oraz J. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie nakazu wykonania prac zabezpieczających zabytek. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nakazał J. W. i K. W., właścicielom zespołu pałacowo-parkowego w B., zabezpieczenie budynku pałacu w B. przed postępującą dewastacją poprzez przeprowadzenie remontu stropów, wzmocnienie konstrukcji więźby dachowej i zabezpieczenie dachu budynku przed przeciekaniem oraz zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem niepowołanych osób, określając termin wykonania wymienionych prac na 30 listopada 2007 r. W wyniku rozpoznania odwołania K. W. oraz J. W., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej nakazu zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem niepowołanych osób, umarzając w tym zakresie postępowanie, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, przyjmując jednocześnie, że wyznaczony termin wykonania nakazanych prac powinien podlegać zmianie (organ odwoławczy wyznaczył nową datę – 30 czerwca 2008 r.). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w dniu 10 lipca 2007 r. kontrola stanu zachowania i użytkowania XIX-wiecznego obiektu pałacowego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Radomiu z dnia [...] marca 1984 r. wykazała zły stan techniczny pałacu, wyrażający się w nieskutecznym jego zabezpieczeniu oraz poważnym uszkodzeniu dachu skutkującym zawalaniem się stropu. Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie wskazującym na legalność nałożenia na skarżących obowiązku przeprowadzenia prac zabezpieczających. Sąd I instancji stwierdził, że niespornym pozostaje w sprawie, że zespół pałacowo – parkowy w B. został wpisany do rejestru zabytków oraz że skarżący, w chwili wydawania obu decyzji, byli współwłaścicielami nieruchomości w B., na której posadowiony został sporny obiekt zabytkowy. Według Sądu I instancji, podnoszona w skardze kwestia podziału nieruchomości oraz ewentualnego scalenia bądź połączenia nieruchomości powstałych po podziale nie miała wpływu na wynik sprawy. Skarżący nabyli nieruchomość w obecnych granicach po przeprowadzonym podziale nieruchomości. Mieli również wiedzę, jak zauważył Sąd, o złym stanie technicznym pałacu, zwłaszcza że poprzedni właściciele w marcu 2006 r. zostali zobowiązani do umieszczenia na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia ludzi i mienia. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, zarzut skarżących wskazujący na brak podstaw do przeprowadzania prac konserwatorsko – remontowych, spowodowany brakiem działań organów administracji zmierzających do ponownego połączenia podzielonych nieruchomości, nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, również zarzut skarżących dotyczący nieremontowania i pozostawania w gorszym stanie technicznym tzw. budynku "rządcówki", posadowionego na nieruchomości należącej do Powiatu P., a przed 2004 r. należącego do zespołu pałacowo – parkowego w B., nie mógł mieć takiego znaczenia. Zdaniem Sądu, zwrócenia uwagi wymagało bowiem to, że wymieniony budynek nie został wpisany do rejestru zabytków, a ponadto inny podmiot jest jego właścicielem. Sąd zauważył jednocześnie, że skarżący nie zgłaszali zastrzeżeń do ustaleń kontrolerów oceniających stan zachowania pałacu. Wynik tychże ustaleń nie powinien zresztą budzić wątpliwości, jeżeli się zważy, że sami skarżący, przed dokonaną kontrolą, wielokrotnie potwierdzali, że zabytek jest w złym stanie technicznym i wymaga przeprowadzenia szeregu prac w celu zabezpieczenia go przed dalszym niszczeniem. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła "A J. F. n. R." z siedzibą w R., dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca fundacja zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję nakazującą skarżącym przeprowadzenie prac konserwatorskich na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 lipca 2007 r., który nie uwzględniał tego, że w toku czynności kontrolnych nie ustalono okoliczności wymaganych przez art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a dotyczących m.in. przyczyn powstania nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Działaniem takim organ I instancji naruszył wymieniony wyżej przepis, jak również art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c lub art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo że organy administracji, które wydały decyzje w sprawie naruszyły przepisy postępowania, w szczególności art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej fundacji, decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały, co jest wynikiem nałożenia na skarżących nakazów wymienionych w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określających w sposób nieprecyzyjny i niejasny przedmiot prac konserwatorskich i robót budowlanych, bez określenia dokładnie ich zakresu; - art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 i art. 33 § 2 i 3, a także art. 85 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję naruszającą wymienione wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskutek wadliwego dopuszczenia przez organ I instancji w czasie czynności kontrolnych (oględzin pałacu) J. W. w charakterze pełnomocnika, pomimo że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa do reprezentowania przez nią właścicieli zespołu pałacowego-parkowego w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut przeprowadzenia przez pracowników Mazowieckiego Wojewódzkiego Urzędy Ochrony Zabytków – Delegatura w Radomiu czynności kontrolnych zespołu pałacowo-parkowego w B. w sposób niezgodny z przepisami ustawy o ochronie zabytków. Pozbawiony zasadności jest w pierwszym rzędzie zarzut naruszenia art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez pominięcie w treści protokołu przyczyn powstania nieprawidłowości w zakresie złego stanu zabytku oraz osób za nie odpowiedzialnych. Powyższa ocena zarzutu nie jest jedynie wynikiem ustalenia, że skarżąca fundacja nie wskazała, w jaki sposób tak formułowana wadliwość mogłaby oddziaływać na treść rozstrzygnięcia, co jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną w sytuacji, gdy ten środek zaskarżenia ma znajdować oparcie w zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadniona jest ona bowiem również uznaniem, że protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 lipca 2007 r. spełnia wszystkie wymagania określone przywołanym przepisem art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, w szczególności zawiera wszystkie informacje, jakie w świetle wymagań wynikających z przedmiotu spornej kontroli, powinien zawierać prawidłowy protokół pokontrolny. Zgodnie z art. 68 § 1 k.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, jako norma szczególna, przyjmuje w tym zakresie dodatkowo, że protokół kontroli stanu zabytku powinien zawierać opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych. Niesporne jest, że właściwe wywiązanie się przez podmioty dokonujące kontroli z wymagań dotyczących treści protokołu jest istotne z tego względu, że informacje zebrane w toku kontroli stanowią zasadniczy element materiału dowodowego, wobec czego ich prawidłowość przekładać się będzie w prosty sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia końcowego. Nie może jednakże budzić wątpliwości i to, że szczegółowości zbieranych informacji przepis art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków nie określa w sposób wiążący, ich wymagany zakres musi być wobec tego odnoszony do konkretnych okoliczności i warunków istniejących w danej sprawie. Opis "stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości" odmiennie będzie się kształtować w sprawach, w których kluczowe znaczenie przypisywać należy szczegółowemu przedstawieniu wykonywanych prac (budowlanych, konserwatorskich, restauracyjnych), wraz z określeniem ich rodzaju, przebiegu, czy też czasu wykonania (np. odstąpienie przez inwestora od warunków pozwolenia), inaczej zaś w sprawach, w których uogólniony opis stanu technicznego obiektu zabytkowego, nie zastępując dokumentacji technicznej, nie uniemożliwia podjęcia przez organ konserwatorski działań zabezpieczających zabytek. Nie może budzić wątpliwości, że przy określaniu wymaganej szczegółowości treści protokołu z czynności wyjaśniających uwzględniać należy również pozostałe regulacje prawne zawarte w ustawie o ochronie zabytków. Nałożone na podmiot kontrolujący zobowiązanie do określenia osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości, o czym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, pozostaje w łączności z przepisami karnymi tejże ustawy (art. 108, art. 110 i art. 113 ustawy), które w zakresie swojego zastosowania, wymagają ustalenia osób dopuszczających się czynów karalnych wobec zabytków. Nie można zatem nie dostrzegać, że w sytuacji, gdy organy kontrolne nie stwierdzają podstaw do zastosowania sankcji karnych względem osób kontrolowanych lub osób trzecich w związku z możliwością wystąpienia przez organ konserwatorski z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa (wykroczenia), trudno mówić, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, o uzasadnionej potrzebie prowadzenia pogłębionych ustaleń odnoszących się do osób odpowiedzialnych za stwierdzone nieprawidłowości. W rozstrzyganym przypadku ustalenie, zgodnie z którym nieużytkowany od kilkunastu lat pałac znajduje się z złym stanie technicznym wskutek postępującego zniszczenia wywoływanego czynnikami atmosferycznymi oraz działaniami (niezidentyfikowanych) osób trzecich, co z kolei wynika z niedostatecznego zabezpieczenia (nadzoru) obiektu, nie pozostaje niezgodne z wymogiem określenia przez organ konserwatorski "przyczyn powstania, zakresu i skutków [...] nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych". Powyżej przytoczone informacje znajdujące się w protokole zostały uzupełnione o dokumentację fotograficzną (art. 70 k.p.a.) oraz wymienienie robót budowlanych przy obiekcie, jakie jego właściciel mógłby ze swojej strony wykonać (podparcie stropów, zabezpieczenie dachu przed przeciekaniem, brak możliwości skutecznego zabezpieczenia pałacu), co nie pozwala podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną odnośnie do istnienia braków tego środka dowodowego, wskazanych w art. 39 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, które miałyby podważać prawidłowość wniosków wysuniętych przez organ konserwatorski w decyzji objętej skargą. W sposób nieskuteczny skarżąca fundacja zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32, art. 33 § 2 i 3 oraz art. 85 k.p.a. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, zdaniem której organ konserwatorski dopuścił w czasie czynności kontrolnych oględzin pałacu w B. osobę nieposiadającą pełnomocnictwa do reprezentowania właścicieli zabytku, albowiem uprawnienia J. W. do reprezentowania skarżących wynikały z dyspozycji art. 33 § 4 k.p.a. ("W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony."), wobec czego pracownicy Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków mogli przeprowadzić oględziny zabytku przy udziale wymienionej osoby bez żądania od niej przedstawienia pisemnego pełnomocnictwa. Nie budzi wątpliwości, że czynności kontrolne odnoszące się do stanu zachowania zabytku (art. 39 ustawy o ochronie zabytków) mogły być kwalifikowane jako "sprawa mniejszej wagi" w rozumieniu, jakie temu określeniu nadaje przepis art. 33 § 4 k.p.a. W tym przypadku chodziło bowiem o przeprowadzenie czynności o charakterze spostrzegawczym, polegających na pozyskaniu przez organ administracji wiedzy o faktach dowodowych. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli przy bezpośrednim udziale podmiotu kontrolowanego w pełniejszy sposób pozwalałoby na pozyskanie wiedzy o stanie zabytku i ewentualnych nieprawidłowościach związanych z jego ochroną, niemniej udział w tych czynnościach J. W. jako tzw. pełnomocnika domniemanego nie pociągał za sobą istotnych skutków prawnych dla skarżących, ponieważ po przeprowadzeniu oględzin zabytku został im doręczony protokół kontroli, do którego mogli oni wnieść umotywowane zastrzeżenia i uwagi. Przez wzgląd na treść udzielonych przez J. W. wyjaśnień (jako "pełnomocnik właściciela" przedstawiła zamierzenia skarżących odnoszące się do planowanych "do zimy" robót budowlanych) organ nie miał uzasadnionych powodów, by powziąć wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu skarżących. Jednocześnie, status rodzinny J. W. nie pozwalał wyłączyć działań wymienionej osoby z zakresu stosowania art. 33 § 4 k.p.a., skoro, będąc małżonką skarżącego, musiała być uważana za "członka najbliższej rodziny" strony w rozumieniu ww. przepisu. Nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z naruszeniem przez organ administracji art. 107 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można bowiem za prawidłowe uznać stanowiska skarżącej fundacji, której zdaniem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była trwale niewykonalna wobec nałożenia na stronę nakazów wymienionych w art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków określających nieprecyzyjnie przedmiot prac konserwatorskich i robót budowlanych. Należy przypomnieć, że na podstawie decyzji organu odwoławczego skarżący zostali zobowiązani do przeprowadzenia remontu stropów, wzmocnienia konstrukcji więźby dachowej oraz zabezpieczenia dachu budynku pałacu przed przeciekaniem. Zgodzić się trzeba ze skarżącą fundacją, że tak sformułowany przez organ konserwatorski zespół prac remontowych niezbędnych do zapobieżenia dalszemu niszczeniu obiektu zabytkowego, od strony przedmiotowej, został określony niezwykle ogólnie. Decyzja o wyznaczeniu w ten sposób obowiązków właściciela zespołu pałacowo-parkowego w B. w świetle art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków była jednak dopuszczalna, albowiem w sposób wystarczający określała obowiązki adresata zaskarżonego rozstrzygnięcia, by poprzez odwołanie się do ich zakresu, zobowiązany miał z jednej strony możliwość jednoznacznego określenia co powinno stanowić przedmiot nakazu przeprowadzenia robót przy zabytku, z drugiej strony – organ mógł ocenić wykonanie obowiązku nałożonego na stronę zaskarżoną decyzją. Twierdzenie, że skarżący po doręczeniu decyzji nie wiedzieli jaką część dachu powinni zabezpieczyć przed przeciekaniem, lub też, czy zaskarżona decyzja dotyczy wzmocnienia całej konstrukcji więźby dachowej jest nieuprawnione w sytuacji, gdy szczegółowy zakres wymaganych prac przy zabytku wynikać powinien z projektu technicznego opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Decyzja nakazująca wykonanie prac zabezpieczających zabytek nie stanowiła bowiem samoistnej podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Właściciel zabytku był zobowiązany do uzyskania odrębnego pozwolenia budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 49 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, który stanowi, iż wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju pozwolenie zostało zresztą skarżącym wydane. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót remontowo-konserwacyjnych, zabezpieczających budynek pałacowy zgodnie z warunkami wyszczególnionymi w przedstawionym przez inwestora kosztorysie inwestorskim, który określił szczegółową technologię planowanych robót (m.in. w zakresie rozebrania fragmentów drewnianych stropów, rozebrania fundamentów murowanych schodów zewnętrznych wejścia głównego, wykonania stemplowania stropów drewnianych i więźby dachowej, wykonania zabezpieczenia przeciekającego dachu mansardowego, zastaw zabezpieczających oraz pomostów, wykonania tymczasowej naprawy głównej klatki schodowej, wykonania stopni i poręczy zabezpieczających). W zaskarżonej decyzji organ konserwatorski mógł poprzestać na określeniu rodzaju robót poprzez wskazanie jakich części zabytku mają dotyczyć i jaki mają przynieść skutek (np. zabezpieczenie dachu przed przeciekaniem), skoro takie działanie było podyktowane interesem właściciela obiektu, który uprawniony był do określenia zasięgu wykonywanych prac, jak i przyjętej technologii odpowiednio do posiadanych aktualnie możliwości finansowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosić należy jedynie do tych sytuacji, gdy z przyczyn faktycznych nałożony na adresata decyzji obowiązek o charakterze niepieniężnym jest obiektywnie niemożliwy do wykonania, uwzględniając aktualne osiągnięcia wiedzy i techniki (por. wyrok NSA z 13.11.2008 r. sygn. II OSK 1365/07; wyrok NSA z 8.02.2006 r. sygn. II OSK 509/05). W rozstrzyganym przypadku ustalony stan faktyczny sprawy, poddany ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z taką sytuacją z oczywistych powodów nie mógł być jednak utożsamiany. Skarżący mieli zresztą tego świadomość, skoro w piśmie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 kwietnia 2008 r. istotę problemu zabezpieczenia obiektu pałacowego upatrywali nie tyle w braku możliwości technicznych zrealizowania nałożonych na nich obowiązków, ile w tym, że sporządzenie pełnej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia na realizację prac wskazanych w decyzji z [...] sierpnia 2007 r. ma być "niezwykle czasochłonne i kosztowne". Argumentów tego rodzaju organ konserwatorski nie mógł uwzględnić przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z przyczyn technicznych, bądź ekonomicznych, jak też negatywne stanowisko adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią, jak się trafnie przyjmuje, o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu (por. wyrok NSA z 13.02.1986 r. sygn. III SA 1146/85, ONSA 1986/1/12). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.