I OSK 297/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 818/08 w sprawie ze skargi I. H. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości lokalowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 818/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – po rozpoznaniu skargi I. H. – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przez sądami administracyjnymi stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie zbycia nieruchomości lokalowej; stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zasądził od Rady Gminy G. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1021/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...]2007 r., nr [...] w sprawie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej nr [...], mieszczącej się w części użytkowej budynku przy ulicy [...] 15 w miejscowości J., którego najemcami są I. i A. H. W uzasadnieniu podkreślono, iż w związku z brakiem uzasadnienia badanego aktu nie jest możliwa ocena jego zasadności. Rada Gminy przez długi czas prowadziła procedurę zmierzającą do nabycia przez skarżącą prawa własności przedmiotowej nieruchomości i nie mogła podjąć uchwały pozbawiającej jej tego prawa bez rzetelnego przedstawienia motywów takiego rozstrzygnięcia. Brak uzasadnienia uchwały podejmowanej w ramach uznania administracyjnego uniemożliwia ocenę jej legalności. Uchwałą z dnia [...] 2008 r., nr [...]Rada Gminy G. ponownie uchyliła własną uchwałę nr [...]z dnia [...] 2006 r. w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej. Do uchwały dołączono uzasadnienie podpisane przez Wójta Gminy G., w którym podano, iż nieruchomość lokalowa nr [...], mieszcząca się w części użytkowej budynku przy ulicy [...] 15 w miejscowości J., stanowiąca wcześniej zaplecze sceny i pomieszczenia gospodarcze świetlicy wiejskiej, została oddana na cele mieszkalne o charakterze tymczasowym, do czasu nabycia przez najemcę innego lokalu mieszkalnego. Zaadaptowany lokal mieszkalny oddzielony jest od pomieszczeń świetlicy cienką ścianką działową, co w znaczny sposób zakłóca spokój lokatorów i jednocześnie ogranicza działalność świetlicy. Zatem uzasadnione jest przywrócenie pomieszczeń zaplecza dla prawidłowego funkcjonowania świetlicy wiejskiej, która dla mieszkańców gminy stanowi centrum życia kulturalnego i udostępniana jest do realizacji zadań publicznych. Wnioskiem z dnia [...] 2008 r. I. H. wystąpiła do Rady Gminy G. o uchylenie przedmiotowej uchwały. Podniosła, iż po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nabrała przekonania, iż jej sytuacja prawna uległa zmianie, a rada gminy będzie respektować powagę rzeczy osądzonej. Zwróciła się do organu o ponowne podjęcie niezakończonej procedury sprzedaży mieszkania, lecz uzyskała informację o podjęciu zaskarżonej uchwały. Wskazała, że dyskusyjne jest podpisanie uzasadnienia uchwały przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego Rady Gminy. Zatem można domniemywać, iż uchwała nie zawiera uzasadnienia, a to które istnieje zostało dopisane po złożeniu przez nią wniosku o wydanie przedmiotowej uchwały. Podniosła, iż zawarta z nią umowa najmu przedmiotowego lokalu z dnia [...] 1998 r. została zawarta na czas nieokreślony i nie została obwarowana żadnym warunkiem. Dla ułatwienia korzystania z budynku przez wszystkich lokatorów gmina w 2007 r. zlikwidowała wspólne wejście do świetlicy i mieszkań, wykonując je w innym miejscu. Nadto we wcześniejszym okresie gmina sprzedała inne lokale w budynku świetlicy. Pismem z dnia [...] 2008 r. Przewodniczący Rady Gminy G. poinformował I. H., iż Rada podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. W skardze na powyższą uchwałę I. H. wniosła o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Skarżąca przedstawiła szczegółowo sytuację prawną dotyczącą wykupu przez nią spornego lokalu mieszkalnego. Zaznaczyła, iż przedmiotowy lokal wymagał poniesienia wysokich nakładów w celu doprowadzenia go do stanu używalności jako lokal mieszkalny. Ponownie podniosła, iż zawarta w dniu [...] 1998 r. umowa najmu wyraźnie stanowi, że jest to umowa zawarta na czas nieokreślony bez żadnego warunku. Nadto zakwestionowała podpisanie uzasadnienia uchwały przez Wójta Gminy, a nie przez Przewodniczącego Rady Gminy, co rodzi domniemanie, iż w rzeczywistości uchwała ta nie zawiera uzasadnienia. Skarżąca wskazała także, iż według jej wiedzy, jej wniosek o uchylenie przedmiotowej uchwały nie znalazł się w porządku obrad sesji rady gminy w dniu [...] 2008 r., lecz był zaledwie przedmiotem zdawkowego poinformowania radnych przez przewodniczącego i głosowanie nad nim nie miało formalnego charakteru. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy podała, iż na podstawie uchwały z dnia [...] 2006 r. Wójt był zobowiązany do wszczęcia procedury sprzedaży lokalu, do której jednak nie doszło, gdyż powyższa uchwała została uchylona. W dniu [...] 2008 r. Rada Gminy ponownie uchyliła własną uchwałę o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości do sprzedaży i dlatego Wójt Gminy nie mógł podjąć procedury sprzedaży lokalu. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym, jak i w statucie gminy nie określono żadnych warunków, z których wynikałoby, iż rada nie może uchylić własnej uchwały. Zaznaczono, iż lokalizacja na stałe nieruchomości lokalowej w obiekcie świetlicy wiejskiej, w której odbywa się szereg imprez jest nieuzasadniona. Nadto lokal, który został wydzielony ze świetlicy i zaadaptowany na potrzeby mieszkaniowe został przydzielony skarżącej do czasu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu lub budynku przeznaczonym do tych właśnie celów. Skarżąca wiedziała o tym fakcie, co potwierdza nabycie przez nią działki budowlanej i rozpoczęcie budowy domu mieszkalnego. Przedmiotowy lokal nie jest zatem niezbędny na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącej, a do czasu wybudowania domu gmina wyraża zgodę na korzystanie z lokalu. Lokal ten ma zostać przeklasyfikowany na lokal użytkowy dla potrzeb świetlicy, zaś ewentualne roszczenia skarżącej odnośnie poniesionych nakładów mogą być zrealizowane w inny sposób niż wykup lokalu. Stwierdzono, iż zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym wójt gminy posiada inicjatywę uchwałodawczą i przedkłada radzie gminy projekty uchwał wraz z uzasadnieniem. W ocenie organu niezasadny jest więc zarzut, iż uzasadnienie zostało dopisane później. Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący braku głosowania nad wnioskiem skarżącej o uchylenie zaskarżonej uchwały, bowiem sama skarżąca podała, iż przewodniczący rady poinformował ją o stanowisku rady w przedmiotowej sprawie oraz wyniku głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż organ podejmując zaskarżoną uchwałę - z uwagi na treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - był związany wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1021/07. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy zobowiązana była do jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) formą w jakiej wypowiada się rada gminy jest uchwała. Skoro zaś rada gminy ma nie tylko zająć stanowisko w danej kwestii, ale też je uzasadnić, to uzasadnienie musi stanowić integralną część podjętej uchwały. Istotnym elementem każdego aktu administracyjnego jest podpis osoby upoważnionej, gdyż jest to podstawa do ustalenia, czy akt pochodzi od właściwego organu. Sąd podniósł, iż stosownie do art. 11a ustawy o samorządzie gminnym rada gminy i wójt są dwoma oddzielnymi organami gminy. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1), zaś wójt - organem wykonawczym (art. 26 ust. 1). Sąd podkreślił, że rada gminy nie może przenosić swego uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego na wójta gminy. Z faktu, iż wójt jest uprawniony do przygotowywania projektów uchwał rady gminy oraz określania sposobu ich wykonania (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wywodzić domniemania, iż jest uprawniony także do podejmowania uchwał w zastępstwie rady. Zatem uchwała podjęta przez radę gminy winna być podpisana przez jej przewodniczącego (art. 19 ust. 2 ustawy). A skoro, uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to także winno być podpisane przez przewodniczącego rady. Podpisanie uzasadnienia przez wójta ma taki skutek, iż uzasadnienie uchwały nie pochodzi od organu uprawnionego do jej podjęcia. Z tych przyczyn Sąd uznał, że uchwała rady gminy w przedmiotowej sprawie ponownie została podjęta bez uzasadnienia, co czyni ją nieważną nie tylko ze względu na okoliczności wskazane w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dnia 16 stycznia 2008 r., ale także z uwagi na rażące naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zwrócił nadto uwagę na przepisy art. 7 i art. 2 Konstytucji R.P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy G., reprezentowana przez radcę prawnego K. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 23 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]2003 r. w sprawie statutu gminy G. (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2003 r. Nr 187, poz. 2249) i przyjęcie, że mimo normatywnego nie określenia przypadków, w których Rada Gminy nie może uchylić uchwały własnej wcześniej podjętej, podjęta przez Radę Gminy G. uchwała nr [...] z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zbycia nieruchomości lokalowej jest nieważna w całości, - naruszenie prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przez sądami administracyjnymi, podczas gdy powinna ona być oddalona na podstawie art. 151 tej ustawy z uwagi na możliwości uchylenia uchwały własnej przez Radę Gminy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Gminy G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest całkowicie spójne. W poprzednim wyroku Sąd stwierdził bowiem, że brak jest jakiegokolwiek prawa materialnego, z którego wynika obowiązek uzasadnienia uchwały. Z takiej oceny nie wynikało, że brak uzasadnienia jest kwalifikowaną nieprawidłowością, która automatycznie stanowić może o rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem organu, stanowisko Sądu, że przedmiotowa uchwała podjęta została przez Wójta Gminy tylko dlatego, że to on podpisał uzasadnienie nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że sama uchwała została podjęta przez Radę Gminy a zatem przez organ uprawniony, zaś podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy. Wójt przedstawiając projekt uchwały i uzasadnienie konieczności podjęcia zapoznał z tym wszystkich członków rady, którzy otrzymali projekt uchwały z uzasadnieniem. Głosując za uchwałą w brzmieniu projektu przedstawionego przez wójta i nie zmieniając żadnego z elementów tej uchwały Rada przyjęła motywy podjęcia uchwały jako własne, a zatem nie można przyjąć, że uchwała została podjęta bez uzasadnienia. Rada gminy podniosła, że z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby Rada Gminy nie mogła uchylić uchwały własnej. W przepisach tych nie określono żadnych warunków, w których taka uchwała nie może być podjęta albo takich, w których niedozwolone jest uchylenie wcześniej podjętych uchwał własnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie dokonywał wykładni § 23 ust. 1 uchwały [...] Rady Gminy G. z dnia [...]2003 r. w sprawie statutu gminy G. (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2003 r. Nr 187, poz. 2249), a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia przez błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w motywach zaskarżonego wyroku powołał się na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), tj. art. 11a, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz przepisy art. 7 i art. 2 Konstytucji R.P., a nadto wytknął organowi naruszenie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odwoływał się natomiast do żadnego z postanowień uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] 2003 r. w sprawie statutu gminy G. i nie dokonywał ich wykładni. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść § 23 ust. 1 tejże uchwały. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przez jego błędną wykładnię. Nie można podzielić także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pamiętać należy, iż przepis art. 147 p.p.s.a. – podobnie jak przepisy art. 145 i art. 151 p.p.s.a. - łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania bądź przepisów ustrojowych. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się do tych przepisów i tak też postąpił Sąd pierwszej instancji wypowiadając się w zakresie nieważności zaskarżonej uchwały. W sytuacji zatem, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zamierza podważyć rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji - wydane na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. - winna wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania bądź przepisy ustrojowe, których naruszenia dopuścił się Sąd, określić w jakiej formie Sąd dopuścił się ich naruszenia i w czym przejawia się naruszenie tych konkretnie wskazanych przepisów. Nie jest wystarczające postawienie zarzutu naruszenia przepisu art. 147 p.p.s.a. bez powołania jakiegokolwiek innego przepisu prawa. Skoro bowiem uwzględnienie przez Sąd skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, to strona, aby zakwestionować wydanie wyroku w oparciu o ten przepis, winna zarzucić Sądowi naruszenie tych przepisów, które w ocenie Sądu zostały naruszone przez radę gminy przy podjęciu zakwestionowanej uchwały. Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, podczas gdy – zdaniem Rady Gminy G. – winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. bez podania przez stronę jakiegokolwiek innego przepisu należy uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.