IV SA/Wa 1633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. w części stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona obecnie działkami o nr [...] o pow. 18,1386 ha, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy położony w W., nie podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu decyzji podano, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zmodyfikowanego wniosku z dnia 31 sierpnia 2001 r. następców prawnych I.M. byłej właścicielki majątku, wymienioną powyżej decyzją stwierdził, że część tego majątku, stanowiącego zespół pałacowo- parkowy o pow. 18,1386 ha, nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, gdyż między pałacem w otoczeniu parku, wchodzącym w skład majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha, a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny. Zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony fizycznie z uwidocznionymi granicami w terenie i na mapach, mógł funkcjonować samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Wojewoda wobec cofnięcia wniosku odnośnie działki nr [...] umorzył w tym zakresie postępowanie. Powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej zespołu pałacowo -parkowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. uchylił i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując na brak kompetencji do orzekania co do tej części nieruchomości ziemskiej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007r. , sygn. I OSK 1153/07, uchylił wyrok WSA z dnia 27 marca 2007r. ( sygn. IV SA/Wa 1688/05) oddalający skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2005r. i jednocześnie uchylił tę decyzję Ministra, stwierdzając, iż w drodze decyzji administracyjnej można orzekać czy dana nieruchomość lub jej część wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej podpadała pod art. 2 ust.1 lit.e dekretu o reformie rolnej. Organ naczelny wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu przejmowania majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha , w skład którego wchodził zespól pałacowo - parkowy, pałac był spalony i opuszczony wobec tego nie mógł być i nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. Decyzję o odbudowie pałacu podjęto dopiero w 1960 roku z przeznaczeniem na Wojewódzki Ośrodek Sportu i rekreacji wraz z Domem Turysty i Restauracją. Z tego wynika, że pałac nie nadawał się do realizacji celów dekretu PKWN i nie był na te cele wykorzystywany, zatem - zdaniem organu odwoławczego- nie podpadał pod jego działanie. Wedle materiału dowodowego zespół składał się z parku, w jego wschodniej części usytuowany był dwór oraz z podwórza gospodarczego umieszczonego na południowy wschód od parku i kolonii mieszkalnej. Organ wskazał, że poszczególne części majątku były od siebie fizycznie oddzielone płotem , murem, drogą, siatką i rowem, co pozwalało na wyodrębnienie z całego majątku część: dworsko-pałacową, podwórze gospodarcze i kolonię mieszkalną dla pracowników rolnych. Organ naczelny podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części nie związanej z gospodarstwem rolnym i przyjęcie ,że gospodarstwo rolne w majątku "K." mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Zebrana w sprawie dokumentacja oraz spójne zeznania świadków pozwalają na przyjęcie wniosku, że zespół pałacowo- parkowy był wyodrębniony od gospodarstwa rolnego, na co wskazuje rozdzielczość majątku na wyodrębnione części, pożar pałacu, rola dworu jako miejsce wypoczynkowe i mieszkalne wyłącznie dla rodziny M. i M., niewykorzystywanie rolnicze i niemające znaczenia dla gospodarki rolnej majątku. Organ nadto podkreślił, iż właściciel majątku posiadał wszystkie władcze kompetencje w stosunku do swojego majątku ziemskiego, to jednak zatrudnienie zarządcy pozwala na przyjęcie, iż wszelkie funkcje decyzyjne związane z bieżącym jego funkcjonowaniem były podejmowane poza terenem dworu. Organ naczelny powołując się na liczne orzecznictwo, stwierdził, że pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek, nie były w stosunku do siebie współzależne, zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W., podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzekanie co do części przejętej nieruchomości ziemskiej oraz ustalenie, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a w szczególności nieruchomości, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym m.in. działki budowlane wydzielone prawnie i fizycznie przed 1 września 1939r. Zarzucono nadto błędne przyjęcie, że z uwagi na wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład przejmowanego majątku - za pozwalające na racjonalne wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, a więc przyjęcie, że gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 2 § 1 i § 3 kpc oraz art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu ( opublikowany w Dz. U. R.P. nr 4, poz. 17) odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana, dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów " o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, lecz jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Dekret ten nie definiował pojęcia " nieruchomość ziemska". Definicji takiej nie zawierały też -obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu -systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W związku z tym, pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a przede wszystkim w nawiązaniu do art. 1 ust.2 dekretu, który określa, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06, ( ONSA/WSA 2006/5/231), wskazując, że z art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym " w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d, i e art.1 ust.1 dekretu". Sąd także stwierdził, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że przepisy dekretu z uwagi na restrykcyjne uregulowania pozbawiające właścicieli ziemskich majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( art. 1 Konstytucji RP ), muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja przepisów dekretu, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC z 1992 r., nr 5, poz, 72. Aktualny jest też pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 8 maja 1992r., sygn. akt III ARN 23/92 , OSP z 1993r., nr 3, poz. 47, że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się tylko do nieruchomości wymienionych w jego art. 2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i musi podlegać wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej ( wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r., sygn. II SA 1499/94, Wokanda z 1996r., z. 3, s.32). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/99 ( OTK 1990, poz. 26, s.174) która pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość i aktualność, przyjął, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale przyjął więc, że na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystywane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Takie rozumienie tego przepisu określa jednocześnie zakres przedmiotowy orzekania przez organy administracji na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. ( Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Powyższe prowadzi do wniosku, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości lub ich części, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust.2 pkt d i e dekretu PKWN. Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Oznacza to, że organy muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej mają charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie ( por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006r., sygn. akt I OSK 1236/05, niepublikowane). W świetle powyższego za nietrafne należy uznać podniesione w skardze zarzuty, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN , a także § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. Organy orzekające obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznały, że wskazany we wniosku skarżących obszar gruntów, stanowiący zespół pałacowo-parkowy, nie był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim, gdyż był fizycznie oddzielony od pozostałej części majątku ogrodzeniem, tym samym stanowił odrębną nieruchomość składającą się z działek o nr [...] o łącznej powierzchni 18, 1386 ha. W tych warunkach nie ma znaczenia brak wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo -parkowego od pozostałego majątku ziemskiego zapisanego w księdze wieczystej jako "Dobra Rycerskie K.". Funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego nie było zależne od funkcjonowania pozostałej części majątku ziemskiego wykorzystywanego do prowadzenia działalności rolniczej, na co wskazują zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron, z których wynika, że zespół pałacowo-parkowy poza tym, że stanowił siedzibę właściciela i jego rodziny, wykorzystywany był również do prowadzenia działalności letniskowo-rekreacyjnej. Ponadto istotnym w tej sprawie jest bezsporny fakt, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej pałac był w ruinie, gdyż w trakcie działań wojennych uległ pożarowi i zachowały się tylko część jego murów, a to oznacza, że nie mógł być wykorzystany na cele określone w art. 1 ust.2 dekretu, a tym samym nie mógł podlegać pod działanie dekretu o reformie rolnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.