I SA/Wa 1248/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w. W. (zwanych dalej "P."), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską D. prawa własności nieruchomości położonych w Z., oznaczonych jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie prawa własności w/w działek przez Gminę Miejską D., gdyż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "Przepisy wprowadzające (...)"), stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast władającym była [...] Dyrekcja P. W.. Z tego względu nie mogła być wyłączona z komunalizacji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A. zarzucając naruszenie art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)", bowiem P. wykonywało wówczas zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej (m. in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozparzeniu odwołania P. S.A., decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że nie można podzielić przytoczonej w odwołaniu argumentacji zmierzającej do wykazania, iż sporne mienie nie "należało" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego z tej racji, że należało do P., w oparciu o tytuł prawny wywodzony z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Organ wskazał, że tytuł prawny (zarząd) mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z właścicielem. Zdaniem organu brak jest podstaw do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości ze wskazanego w odwołaniu przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641). Przepis ten stanowił bowiem podstawę do wykonywania pewnych uprawnień ze sfery władztwa cywilnego, natomiast nie powodował powstania prawa zarządu nad nieruchomościami nabywanymi przez P. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstaw takich nie znajdujemy również w postanowieniach art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, zgodnie z którym: "PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę". Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło później w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że od początku istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). Z akt sprawy jednoznacznie wynika natomiast, że P. nie dysponuje odpowiednim dokumentem, natomiast zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewskazanie przez P. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, że grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa. Organ wskazał ponadto, że niezasadne w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "Przepisy wprowadzające (...)" wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, przede wszystkim dlatego, że przedsiębiorstwo [...] P. nigdy takim organem nie było, nie mogło więc wykonywać jego zadań. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. "Przepisy wprowadzające (...)", art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, iż - zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. aktu - wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stają się, z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Poza tym skarżąca zwróciła także uwagę, iż nie rozważono w sprawie kwestii, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie danej jednostki, stąd też kwestionując dopuszczalność komunalizacji z mocy prawa spornej nieruchomości, wskazywała na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Przepis ust. 2 tego artykułu przewidywał, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Dalej przepisy cytowanej ustawy stanowiły, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym przez mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie, a także, że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jej dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do ww. art. 5 ust. 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wyjaśnić należy, iż użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r., a wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Podstawowy zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo [...] P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo [...] P. było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach : I OSK 1457/06; I OSK 1947/06, I OSK 1456/06 oraz I OSK 187/07 niepublik.). W niniejszej sprawie Sąd to stanowisko w całości podziela. W ocenie Sądu trafne jest natomiast stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, póz. 27). Brak tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa Za niezasadne należy zatem uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "P." utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa " Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "P." prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Tak więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. włączone do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r. Strona skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności. P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Wreszcie, nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast P. nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo [...] P. nie zostało ujęte. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja o komunalizacji przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowa, a zarzuty dotyczące naruszenia przez organ powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należy za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.