II SA/Po 673/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. Sz., M. Sz., A. G., M. G., M.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego – dalej PINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa prowadzenia robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. G.". Jednocześnie PINB poinformował o dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin obiektu budowlanego. W protokole sporządzonym podczas oględzin organ ustalił, że na działce nr ewid. [...] prowadzona jest budowa budynku gospodarczego wymiarach. Ustalono, że ustawione są 3 ściany zewnętrzne i wiązary dachowe stalowe. Stwierdzono także, że w związku z dokonanym zgłoszeniem organ administracji architektoniczno-budowlanej wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentów załączonych do zgłoszenia, a inwestor oświadczył, że dokumenty przedłożył i "Starostwo nie wyraziło sprzeciwu". W toku postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w sprawie "zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na wykonaniu spornej inwestycji. Dlatego, decyzją z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) wydał decyzję którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy spornego budynku gospodarczego. Od tej decyzji odwołanie wnieśli: M. S., M. S., M. N., A. G. oraz M. G. (których wniosek stanowił impuls inicjujący niniejsze postępowanie), gdyż w ich ocenie przedmiotowy budynek gospodarczy winien zostać objęty nakazem rozbiórki. Podkreślili oni, że jakkolwiek inwestor zgłosił zamiar budowy tego budynku, to jednak zrobił to nie uzyskawszy zgody pozostałych współwłaścicieli. Zezwolenie na budowę wydano w oparciu o fałszywe oświadczenie, iż T. L. jest jedyną właścicielką nieruchomości położonej w B. na ulicy G.. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – dalej WINB decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o tym, kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy. WINB wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu wtedy, gdy chodzi o nałożenie na stronę pewnych obowiązków w interesie społecznym. Organ powołał się również na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu" {wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II OSK 1257/05; LEX nr 289253). WINB wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki. Pośród przepisów prawa budowlanego brak przepisu, w którym ustawodawca wskazałby wprost do kogo należy "inicjatywa wszczęcia" takiego postępowania. Dlatego postępowanie takie może być wszczęte przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu, choć zwykle bodźcem do jego wszczęcia są podania zainteresowanych osób. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek stron tego postępowania, choć powinno to nastąpić wyłącznie z urzędu, dlatego też postępowanie to winno zostać umorzone (art. 105 § 1kpa). Rozstrzygnięcie podjęte przez PINB było trafne, lecz z zupełnie odmiennych powodów niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości na której realizowana jest sporna inwestycja. Realizacja przedmiotowego budynku gospodarczego prowadzona jest bez zgody skarżących i koliduje z ich planami inwestycyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z poszanowaniem przepisów prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją – zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, której prawną podstawę stanowił art. 105 § 1 kpa. Badaniu podlega zatem określona w tym przepisie przesłanka umorzenia postępowania, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Wbrew wywodom strony skarżącej, Sąd nie mógł natomiast badać sprawy administracyjnej in meriti. Tak więc bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostają argumenty podnoszone w skardze, a dotyczące błędnie – w ocenie skarżących – ustalonego stanu faktycznego w postępowaniu zainicjowanym zgłoszeniem inwestora o zamiarze podjęcia robót budowlanych. W myśl art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zachodzi w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Taka sytuacja bez wątpienia miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego, znajdujące poparcie w orzecznictwie NSA (powołany wyrok z [...] r., sygn. [...]) oraz w piśmiennictwie, iż w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 298 - 300). Bezspornie decyzje kończące postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wiązać się mogą bądź z nałożeniem na stronę określonych obowiązków, ograniczeń, bądź cofnięciem uprawnień. Nie powinno, więc budzić wątpliwości stron, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych nie mogło zostać zainicjowane wnioskiem.. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Na marginesie można wyjaśnić, że zarzuty podnoszone w skardze do sądu administracyjnego mogłyby się stać przedmiotem rozważań sądu jedynie w przypadku, ewentualnego wniesienia skargi na decyzję wydaną we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych. Podkreślić, bowiem trzeba, że umorzenie wszczętego w niniejszej sprawie na wniosek postępowania, nie wyłącza możliwości wszczęcia go z urzędu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), oddalił skargę. /-/W.Batorowicz /-/A.Łaskarzewska /-/M.Kwiecińska BR