II SA/Sz 746/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. A. od decyzji Starosty G. z dnia 9 kwietnia 2008 r. znak: [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w G. obręb [...] na działce nr [...] będącego kontynuacją przerwanej budowy, zakończonego decyzjami ostatecznymi: o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19 maja 2006 r i o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 5 października 2006 r - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył wznowione postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta G. decyzją z dnia 9 kwietnia 2008 r znak: [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania odmówił uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę budynku stwierdzając, że budynek, którego współwłaścicielem jest skarżący znajduje się poza obszarem oddziaływania budynku wielorodzinnego i dlatego przymiot strony skarżącemu nie przysługuje. Od tej decyzji odwołał się M. A. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ przysługuje mu status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ II instancji odnosząc się do treści odwołania stwierdził, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż interes prawny dający podstawę do przyznania określonemu podmiotowi status strony postępowania powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, który odnosi się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu. Strona musi posiadać interes prawny, więc musi istnieć związek między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Zatem w przypadku gdy wznowione postępowanie wykaże, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, a zatem nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, właściwy organ wyda decyzję o umorzeniu wznowionego postępowania na podstawie art. 105 kpa (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28. 11. 2007 r., SA/Sz 421/07). W odwołaniu oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 2 lipca 2008 r. skarżący podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania Starosta G. wezwał inwestora do odniesienia się do treści pisma skarżącego z dnia 23 stycznia 2008 r. dotyczącego budynku, którego skarżący jest współwłaścicielem i w którym znajdują się trzy mieszkania na trzech kondygnacjach, a analiza nasłonecznienia nie uwzględnia tego faktu. Ponadto przedstawiona wizualizacja zaciemnienia nie uwzględnia położenia budowanego bloku na skarpie, kilka metrów powyżej zasłanianego domu. Zdaniem M. A. decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy G. dotycząca "budynku czterokondygnacyjnego" ustalająca jego wysokość na 16,5 m dotyczy pomiaru wysokości od "poziomu O położonego obok domu trzykondygnacyjnego". Odległość między domami określona w projekcie zagospodarowania jako 9,3 m jest niewłaściwa, ponieważ nie uwzględnia istnienia między nimi muru oporowego. Poza tym organ niewłaściwie uznał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...],[...] i [...], natomiast pominął działki [...] i [...], których skarżący jest właścicielem i jego zdaniem budowa muru oporowego na granicy nieruchomości oraz instalacji odprowadzającej wodę, świadczą o tym, że zabudowana działka [...] leży w strefie oddziaływania wznoszonego obiektu. Ponadto nie zna treści pozwolenia na budowę obejmującą wzniesienie muru oporowego od strony jego działki. Skarżący wskazał też, że w analizie przesłaniania błędnie podano ilość mieszkań (dwa) i ich powierzchnie t.j. 56 m2 i 46 m2, gdy w rzeczywistości są trzy mieszkania na trzech kondygnacjach. Odnosząc się do powyższych argumentów organ odwoławczy wskazał, że treść art. 7 kpa nie ogranicza, np. ilości wezwań skierowanych do określonego podmiotu w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Jeśli na podstawie posiadanych materiałów, zgodnie z dyrektywą swobodnej oceny dowodów organ wezwał dwukrotnie do uzupełnienie dowodów w sprawie należy uznać, że wykazał się starannością w dochodzeniu do wyjaśnienia danej okoliczności, do czego zobowiązuje art. 80 kpa. Zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) dopuszcza się ograniczenie wymogów nasłonecznienia przez 3 godziny w ciągu dnia w godz. 7- 17, do jednego pokoju w mieszkaniu. Problem ten nie występuje w rozpoznawanej sprawie, ponieważ okna pomieszczeń mieszkalnych skierowane są we wszystkie strony świata, a trzy ściany nie są zacieniane przez realizowana budowę. Z pisma skarżącego wynika, że na każdej z kondygnacji znajduje się mieszkanie, w tej sytuacji zawsze przynajmniej jeden pokój w mieszkaniu będzie spełniał powyższy wymóg. Zacienianie ani przesłanianie nie dotyczy kondygnacji piwnicznej, ponieważ jak wynika z posiadanych dokumentów, nie jest to kondygnacja mieszkalna, więc nie została objęta wizualizacją zacieniania. Ilość kondygnacji mieszkalnych podana jest na aktualnej mapie geodezyjnej oraz w rejestrze gruntów. Skarżący nie przedstawił dowodu, że w jego budynku na każdej z trzech kondygnacji znajduje się mieszkanie, np. zaświadczenia o samodzielności poszczególnych lokali, nominacji, bądź aktów notarialnych. Natomiast istnienie muru oporowego między dwoma budynkami nie ma wpływu na zacienianie ani na przysłanianie, ponieważ mur oporowy kończy się na wysokości kondygnacji piwnicznej. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 19 października 2005 r., znak: [...], wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy G. dotyczy projektowanej budowy, a nie obiektów sąsiednich i ustala liczbę kondygnacji na trzy (trzecia kondygnacja w poddaszu użytkowym) oraz maksymalną wysokość budynku - 16,5 m mierzoną od poziomu terenu przy głównym wejściu, do kalenicy. Wysokość obiektu jest zgodna z definicją zawartą w § 6 powołanego rozporządzenia. Dla ustalenia wysokości zabudowy punktem odniesienia nie może być sąsiednia zabudowa, co sugeruje skarżący. Maksymalna wysokość obiektu ustalona w decyzji o warunkach zabudowy na 16,5 m, nie jest tożsama z wysokością przesłaniania wynikająca z § 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku kondygnacji mieszkalnej przesłanianego (którego skarżący jest współwłaścicielem) do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (w najmniej korzystnym układzie), która została w projekcie ustalona na 17,40 m dla kalenicy i 12,3 m dla okapu. Kwestię odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną reguluje § 12 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczą sytuowania budynków na działkach budowlanych, natomiast nie mają zastosowania do sytuowania budowli, jaką jest m.in. konstrukcja oporowa, która nie jest przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wynika ze dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy mur oporowy nie stanowi obiektu przesłaniającego dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku nr [...] przy ul. [...] i mur ten wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 3 sierpnia 2000 r., Nr [...]. Podane w analizie przesłaniania powierzchnie mieszkań t.j. 56 m2 i 46 m2 nie są zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ nie znajdują potwierdzenia w posiadanych dokumentach, t.j. w rejestrze gruntów, ani na aktualnej mapie geodezyjnej. Powierzchnia mieszkania nie ma znaczenia dla przeprowadzenia analizy przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, bowiem obejmuje wszystkie pomieszczenia znajdujące się w ścianie od strony budowanego budynku. Wypis z rejestru gruntów zawiera informację o ilości kondygnacji mieszkalnych, która jest określona jako dwie kondygnacje nadziemne. Ze złożonego w dniu 30 maja 2008 r. w siedzibie Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 marca 2008 r., nr jednostki rejestrowej [...] wynika, że budynek zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...], posiada dwie kondygnacje mieszkalne nadziemne. Zatem kondygnacja (piwniczna) nie jest kondygnacją mieszkalną i nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego o "trzech oddzielnych mieszkaniach na trzech kondygnacjach". Zgodnie zatem ze stanem prawnym budynku sąsiedniego oraz § 13 powołanego rozporządzenia, analiza nie przesłaniania została sporządzona dla wszystkich okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, na dwóch nadziemnych kondygnacjach mieszkalnych od strony budowanego budynku. Ponadto wymóg nie przesłaniania, nie jest uzależniony od ilości mieszkań w budynku. Z przeprowadzonego ponownie postępowania wynika, że zachowano warunki techniczne dotyczące odległości od granic nieruchomości, wynikające z § 12 powołanego rozporządzenia. Ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości 4,22 m od granicy działki, zatem warunek zachowania odległości 4 m wynikający z przepisów przeciwpożarowych został zachowany. Między ramionami kąta 60° wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia badanego nie ma obiektu przesłaniającego, zatem warunek nie przesłaniania okien określony w § 13 ust. 1 pkt.1 powołanego rozporządzenia został zachowany. Ponadto czas nasłonecznienia zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, określony na co najmniej 3 godz. dziennie dla co najmniej jednego pokoju w mieszkaniu, również został zachowany. Budowany obiekt, w stosunku do budynku skarżącego, znajdującego się na sąsiedniej działce nr [...], nie powoduje zagrożenia pożarowego, zacieniania, ograniczenia nasłonecznienia, a także nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, a więc w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie są naruszane interesy osób trzecich, t.j. właścicieli działki nr [...] oraz znajdującego się na niej budynku nr [...], a obszar oddziaływania budynku wielorodzinnego nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a zatem zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest on stroną postępowania. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. A. zarzucając, że została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący opisał szczegółowo dotychczasowy bieg sprawy, w tym historię budowy budynku wielorodzinnego, który oddziaływuje na znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynek mieszkalny, którego jest on współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego organy rozpatrujące sprawę bezpodstawnie odmawiają mu statusu strony i tym samym naruszają prawo. Nie odniesiono się bowiem należycie m.in. do kwestii wysokości wznoszonego budynku wielorodzinnego. Poza tym dokonując analizy stanu faktycznego mylono strony świata. Zbywano argumenty skarżącego milczeniem, lub też insynuowano, że "chce przestawiać budynki". Organ powoływał się na materiał zdjęciowy ale w aktach sprawy są zdjęcia na których widoczny jest tylko jego budynek i nie widać w ogóle działki sąsiedniej. Nie wyjaśniono też kwestii powstania muru oporowego, który pojawił się dopiero po wybudowaniu bloku w 2007 – 2008 r. Poza tym inwestor przedstawił wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...]. Wypis sporządzono w dniu 3 marca 2008 r., a pytanie skarżącego, dlaczego do tej pory nie był on inwestorowi potrzebny organ zbył milczeniem. Nie uwzględniono też argumentacji skarżącego, że wypis jest niezgodny ze stanem faktycznym i stwierdzeniem "architekta z uprawnieniami", iż "zgodnie z kartoteką budynków (...) w istniejącym budynku są dwa lokale mieszkalne, na pierwszej kondygnacji mieszkalnej o powierzchni 56 m2 i na drugiej kondygnacji mieszkalnej o powierzchni 42 m2 (...) inne pomieszczenia i budynki są z funkcją niemieszkalną". Organ powołuje się na dokumentację zdjęciową, na której wyraźnie widać, że wypis z rejestru gruntów jest niezgodny ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy pozytywnie ocenił działania organu I instancji, pomimo że organ ten nie wykazał należytej staranności. Natomiast w stosunku do skarżącego organ stwierdził tylko, że nie przedstawił on żadnych dokumentów stwierdzających stan faktyczny odnośnie ilości mieszkań w tym budynku. W rzeczywistości jednak skarżący nie otrzymał żadnego wezwania. Ponadto budynek wielorodzinny wybudowano o wyższy o jedną kondygnację. Zdaniem skarżącego organ całkowicie błędnie stwierdził, że budynek ten zacienia tylko jedną ścianę, a pozostałych stron nie zacienia, to tym samym spełnia warunki techniczne. Dokonując takiej interpretacji organ poszedł o dalej niż inwestor w przedstawianej w dniu 4 stycznia 2008 r. analizie nasłonecznienia. W ocenie skarżącego błędne jest również stanowisko organu dotyczące ilości kondygnacji w należącym do niego budynku. Kwestia ta nie została należycie wyjaśniona, pomimo podniesienia przez skarżącego takiego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym (wyrok SN z 23 XI 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych. Sporna bowiem pozostaje ilość "kondygnacji" w budynku, którego współwłaścicielem jest skarżący i związana z tym kwestia zacieniania należących do niego pomieszczeń. Organ dokonując ustaleń przyjął jako podstawę dwie kondygnacje, na których znajdują się lokale mieszkalne, co wynika z wypisu z rejestru gruntów - stan na dzień 3 marca 2008 r. (akta administracyjne). W konsekwencji organ wskazał na treść § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), który dopuszcza ograniczenie wymogów nasłonecznienia przez 3 godziny w ciągu dnia w godz. 7- 17, do jednego pokoju w mieszkaniu. Zdaniem organu kwestia ta w rozpoznawanej sprawie nie występuje, ponieważ okna pomieszczeń mieszkalnych skierowane są we wszystkie strony świata, a trzy ściany nie są zacieniane przez realizowana budowę. Ponieważ z informacji skarżącego wynika, że na każdej kondygnacji znajduje się mieszkanie, w związku z tym przynajmniej jeden pokój w mieszkaniu będzie spełniał wymóg nasłonecznienia określony w przepisach. W ocenie organu zacienianie ani przesłanianie nie dotyczy kondygnacji piwnicznej, ponieważ z zebranych dokumentów wynika, że nie jest to kondygnacja mieszkalna i dlatego nie została objęta wizualizacją zacieniania. Ilość kondygnacji mieszkalnych wynika z aktualnej mapy geodezyjnej i z rejestru gruntów. Natomiast skarżący nie przedstawił dowodu, że w należącym do niego budynku na każdej z trzech kondygnacji znajduje się mieszkanie. Ta ostatnia kwestia, wbrew stanowisku organu, pozostaje jednak sporna, ponieważ skarżący wskazuje, że jest właścicielem części pomieszczeń na najwyższej oraz najniższej kondygnacji, która jest również przeznaczona na pobyt ludzi i winna być uwzględniona w analizie nasłonecznienia. Przyjęcie przez organ danych wynikających z rejestru gruntów, nie zwalnia organu od wyjaśnienia i odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Taki nakaz wynika z art. 7 i 77 § 1 kpa i jest wyrazem przyjęcia w procedurze administracyjnej zasady działania organu w toku postępowania dowodowego przede wszystkim z urzędu, także w tych sytuacjach, w których dane wynikające z rejestrów urzędowych mogą nie odzwierciedlać istniejącego aktualnie stanu faktycznego. Tak więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien wyjaśnić wskazaną wyżej kwestię i w zależności od wyników dokonanych ustaleń rozpatrzeć sprawę. W związku z tym Sąd stwierdzając, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.