II SA/Bd 841/08

Dnia 9 grudnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Bd 841/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup posiłków lub żywność działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. , art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259) oraz art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy L., z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., odmówił E. K. udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr SKO [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] ponownie odmówił skarżącej udzielenia świadczenia w formie zasiłku celowego z programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" na zakup posiłku lub żywności. W uzasadnieniu decyzji organ, uwzględniając uwagi organu odwoławczego, wyjaśnił sposób wyliczenia dochodu rodziny wskazując, jakie dochody zostały przyjęte przy ustalaniu dochodu rodziny. Organ wskazał, że na dochód rodziny w miesiącu kwietniu 2008 r. składały się wynagrodzenie męża skarżącej w kwocie netto [...] zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł, oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie [...] zł co stanowi iloczyn [...] ha przeliczeniowego i kwoty [...] zł, co daje łączny dochód rodziny [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. K. podnosząc, iż kryterium dochodowe rodziny zostało przekroczone z uwagi na doliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego, które w całości zostało oddane w dzierżawę, a jedynym źródłem dochodu z tego gospodarstwa jest czynsz dzierżawy -500kg żyta, co w przeliczeniu wynosi [...] zł rocznie. Skarżąca podniosła, że dochód jej rodziny nie wynosi miesięcznie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując odwołanie stwierdziło, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259), dalej ustawa, w ramach programu są realizowane działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: a) dzieciom do 7 roku życia, b) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, c) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych wart. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), dalej ustawa o.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Zgodnie z art. 7 ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. I tak zgodnie z art. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy o.p.s. - pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa oraz bezrobocia. Skarżąca jest osobą bezrobotną. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. l pkt 1 i 2 ustawy o.p.s. Art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o.p.s. wskazuje, że dochód na osobę w rodzinie nie może przekraczać kwoty 351 zł - "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie", co oznacza, że dla przyznania wnioskowanego świadczenia dochód na osobę w rodzinie nie może przekraczać kwoty 526,50 zł (150% x 351 zł). Z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącej składa się z 5 osób. Na dochód rodziny w miesiącu kwietniu 2008 r. składały się wynagrodzenie męża strony w wysokości [...] zł (ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o.p.s.), zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł, zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na dojazdy dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania w kwocie [...] zł. Jednocześnie zaważono, że strona posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych. Z akt sprawy .wynika także, że strona umową z dnia [...] września 2007 r. oddała posiadane grunty w dzierżawę. Zgodnie jednak z art. 8 ust. 9 tej ustawy o.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny dochody rolników szacuje się według stałej wielkości jaką jest hektar przeliczeniowy, co stanowi domniemanie prawne o uzyskiwaniu z jednostkowej powierzchni gruntu rolnego dochodu w wymiarze miesięcznym [...] zł (por. Sierpowska. Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2007 r., W Maciejko. P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LewisNexis 2008). Powołany przepis nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota [...] zł jest dochodem miesięcznym możliwym do uzyskania z jednego ha przeliczeniowego i stanowi wskazanie dla organu, co do sposobu ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o pomoc (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1298/2004, z dnia 15 września 2006 r., I SA/Wa 1215/06). Organ odwoławczy zauważa także, ze ustawa o.p.s. nie daje podstaw do wyłączenia dochodu z hektarów przeliczeniowych w przypadku wydzierżawienia gospodarstwa rolnego i bez względu na to, czy ziemia uprawiana jest bezpośrednio przez właściciela, czy jest oddana w dzierżawę dochód ustala się tak samo biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego (por. M. Barczyk, Problemy klientów pomocy społecznej - wyjaśnienia i interpretacje, Służba Pracownicza 200616/5). Skoro zatem strona posiada grunty rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, to w świetle art. 8 ust. 9 ustawy o.p.s. osiąga z nich dochód [...] zł/miesiąc ([...] ha). Powyższe oznacza, ze łączny miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, co na osobę daje kwotę [...] zł. Jak natomiast wskazano powyżej dla przyznania wnioskowanego świadczenia dochód na osobę w rodzinie nie może przekraczać [...] zł. Wobec powyższego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Sądu wniosła E. K. podnosząc, iż gospodarstwo, na które zwracają uwagę organy administracji zostało wydzierżawione, czynsz z niego nie pozostaje w żadnym związku z dochodem ustalonym przez organy administracji, gdyż wynosi równowartość 500 kg żyta rocznie i ewentualnie taka wartość mogłaby zostać doliczona do jej dochodu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Istotnym problemem w przedstawionej sprawie jest kwestia wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, w sytuacji kiedy jest on właścicielem gospodarstwa rolnego, przekazanego innej osobie w drodze umowy użyczenia do bezpłatnego używania. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca od wysokości dochodu uzależnił zarówno nabycie prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 u.p.s.), jak też wysokość przyznawanego świadczenia, w tym wysokość zasiłku stałego (art. 37 ust. 2 u.p.s.). Samo pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca przy ustalaniu wysokości dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej przewidział możliwości wyłączeń pewnych świadczeń otrzymywanych przez tę osobę z zakresu ww. "dochodu" (por. art. 8 ust. 4 u.p.s.). Wskazał także sposób odrębny obliczania dochodu w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 5 - 8 u.p.s.). Odrębnie ustawodawca określił także sposób ustalania dochodów rolników, przyjmując w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (kwota obowiązująca w momencie orzekania przez organy administracji, zgodnie z § 1 pkt 2 lit e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. Nr 135, poz. 950). To właśnie kryterium zastosowały w sprawie organy administracji przy ustalaniu dochodu skarżącego. Nie jest to kryterium w pełni obiektywne. Ustalony z góry dochód z jednego hektara przeliczeniowego nie musi przecież pokrywać się z dochodem rzeczywiście wypracowanym. Sztywne określenie dochodu nie pozwala też na uwzględnienie różnych niespodziewanych zdarzeń losowych, które uniemożliwiły jego wypracowanie (por. komentarz do art. 8 u.p.s. [w:] I. Sierpowska - "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz." wydawnictwo ABC, 2007 r.). W rezultacie w klasie podmiotów uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wyodrębniona została kategoria podmiotów, w wypadku których przyznanie świadczeń uzależnione jest nie tyle od rzeczywistej wysokości dochodu, co od źródła dochodu (prowadzenie działalności rolniczej). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2006 r. (sygn. akt K 30/05, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" Seria A z 2006 r. Nr 9 poz. 119 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 210787), który dotyczył wyodrębnienia innej kategorii osób uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, tj. osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - w tego typu sytuacji (wyodrębnienia grupy podmiotów) "ustawodawca zawsze staje przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami. Mamy tu bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch istotnych z punktu widzenia cywilizowanej społeczności wartości - interesu publicznego oraz obowiązku społeczeństwa do sui generis czasowej alimentacji obywateli, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej. Z jednej strony istnieje ważny interes publiczny wyrażający się w skutecznym zabezpieczeniu przed nadużyciami przy korzystaniu z różnych środków pomocy społecznej przez osoby, których poziom dochodów nie zawsze może być obiektywnie ustalony. Wszelako z drugiej strony powinien być uwzględniony także interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się w rzeczywistej potrzebie. Wybór odpowiednich środków prawnych należy tu oczywiście do ustawodawcy. Jednak tam, gdzie jest to możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń (zob. wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, s. 63-64)." (część III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 3 października 2006 r.). Trybunał jednocześnie zwrócił uwagę, że nierówne traktowanie (w sprawie przedstawionej Sądowi Administracyjnemu: nierówne traktowanie rolników i nie - rolników) nie musi stanowić o niekonstytucyjności przepisu ani oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach, które powinny mieć charakter istotny, proporcjonalny oraz pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (część III pkt 6 uzasadnienia wyroku z 3 października 2006 r.). Kierując się powyższym Sąd rozważał, czy mający w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. nie budzi tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałyby konieczność zwrócenia się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność tego przepisu z Konstytucją. W tej kwestii Sąd wziął pod uwagę stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 25 lutego 1997 r. (sygn. akt K 21/95, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" z 1997 r. Nr 1 poz. 7 oraz w LEX pod nr 28858) dotyczącego przyznawania innego rodzaju świadczeń socjalnych, tj. zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych. W orzeczeniu tym Trybunał badał zgodność z ówczesną Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. przepisu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz. U. z 1995 r., Nr 4, poz. 17), określającego kryterium dochodu z gospodarstwa rolnego, uprawniającego do otrzymania świadczenia. W przepisie tym określony został górny pułap potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego na - 2 ha przeliczeniowe w przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie - jako warunek prawa do zasiłku rodzinnego dla osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie w stosunku do ludności pozarolniczej ustawodawca przyjął próg dochodowy w wysokości 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Oznaczałoby, iż ustawodawca uznał, że dochód z 2 ha przeliczeniowych w istocie odpowiada 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Zdaniem Trybunału w takim przypadku istota zagadnienia nie polega na tym, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż przeciętny dochód z 2 ha przeliczeniowych równa się 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Treść ww. art. 2 ust. 5 jest wyrazem koncepcji odrębnego, specyficznego uregulowania uprawnień ludności rolniczej w dziedzinie zasiłków rodzinnych. Ustawodawca uznał, że istnieją przesłanki do odrębnego potraktowania, a w konsekwencji nie przyjął konstrukcji prostego porównania sytuacji rolników i sytuacji ludności pozarolniczej według kryterium faktycznie uzyskiwanych dochodów. Dostrzegając ten problem Trybunał stwierdził, że istnieją obiektywne przesłanki, które mogą przemawiać za odrębnym, co do zasady, potraktowaniem osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim nie ma powszechnego systemu ewidencji rzeczywistych dochodów osiąganych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, co wiąże się z tym, że dochody te w zasadzie nie podlegają opodatkowaniu (poza dochodami z tzw. działów specjalnych produkcji rolnej, ustalanymi zresztą z reguły w sposób szacunkowy - niezależnie od rachunku rzeczywistych przychodów i kosztów). Wprawdzie rolnicy płacą podatek rolny od powierzchni gruntów (wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, a więc przy uwzględnieniu potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego), jednak podatek ten nie zależy od rzeczywiście osiąganego dochodu a ponadto jego wysokość i sposób płatności oraz system licznych zwolnień i ulg (w tym zwolnienia od podatku rolnego gruntów najsłabszych) uniemożliwiają proste porównania. Następnie, przyjmując założenie, iż zasiłek rodzinny jest ukierunkowany na pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb, w szczególności potrzeb żywnościowych i mieszkaniowych, nie bez znaczenia jest okoliczność łatwiejszego dostępu ludności rolniczej do artykułów żywnościowych oraz nie ponoszenie z reguły takich kosztów, jak czynsz za mieszkanie czy opłaty w spółdzielniach mieszkaniowych. Trybunał zauważył także, że zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne nie są jedynymi instrumentami wspierania przez państwo sytuacji bytowej ludności rolniczej. W polityce socjalnej bardzo ważne znaczenie mają pokaźne dopłaty z budżetu państwa do funduszu emerytalno-rentowego rolników, dzięki którym składki na ubezpieczenie społeczne kształtują się przeciętnie na o wiele niższym poziomie niż składki płacone przez podmioty gospodarcze poza rolnictwem i przez pracodawców za pracowników (zarówno w wielkościach bezwzględnych, jak i w relacji do spodziewanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego), zaś w polityce gospodarczej istnieją instrumenty interwencjonizmu państwowego ukierunkowane na stabilizowanie dochodów rolniczych. Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja w pełni odnosi się do unormowanej w art. 8 ust. 9 u.p.s. kwestii ryczałtowego określenia dochodu rolników ubiegających się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Ustalenie dochodu w oparciu o powyższy przepis powinno było nastąpić także w sytuacji skarżącego a dopóty dopóki pozostaje on właścicielem gospodarstwa rolnego, będąc tym samym rolnikiem przynajmniej potencjalnie mogącym prowadzić działalność rolniczą lub uzyskiwać dochody w wyniku np. wydzierżawienia gruntów rolnych, lub dopóki nie zaprzestanie działalności rolniczej (w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). W przedmiotowej sprawie nie ma zatem znaczenia fakt, iż wskutek wydzierżawienia skarżący nie ma możliwości osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Obowiązek zastosowania przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. nie został uchylony także w związku z faktem przekazania przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego innej osobie, w drodze umowy dzierżawy. Wskutek tej umowy skarżący ani nie wyzbył się własności gospodarstwa rolnego, ani nie pozbawił się możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Dokonał natomiast takiego wyboru, iż uznał, że nadal będzie rolnikiem (bo nie wyzbył się własności gospodarstwa), natomiast grunty gospodarstwa przekazał w posiadanie innej osobie nie uzyskując w zamian żadnego, możliwego do uzyskania świadczenia (np. czynsz dzierżawny, dożywocie, emerytura, renta). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.