II OSK 460/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 701/08 w sprawie ze skargi K. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 701/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi K. M. stwierdził nieważność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] czerwca w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piotrkowie Trybunalskim nakazał [...] Spółce z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wstrzymać z dniem otrzymania postanowienia roboty budowlane przy budowie parkingu przy Centrum Logistycznym [...] Rokoszyce II gmina Wola Krzysztoporska oraz wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] obręb M. D. oraz na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb R. I. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na nieruchomości należącej do Spółki położonej w miejscowości R. II gmina W. K. dokonano wyrównania i niwelacji terenu. Teren nawieziony został tłuczniem oraz zagęszczony. Na terenie tym złożone zostały palety z kostką betonową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi są m.in. wykonanie niwelacji terenu. Oznacza to, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozpoczęto prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła [...] Polska sp. z o.o. Sp.k., podnosząc zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 w zw. z art. 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wykonane zostały roboty budowlane podlegające wstrzymaniu. Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy inwestor wykonał roboty budowlane, które podlegałyby wstrzymaniu oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne i niewyjaśnienie, czy zachodzi konieczność zastosowania instytucji wstrzymania robót budowlanych. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył również K. M., podnosząc zarzut, że w postanowieniu nie zostały ujęte wszystkie działki, na których rozpoczęto wykonywanie prac budowlanych. Zdaniem wnoszącego zażalenie, pominięta została działka o nr ew. 401. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] czerwca Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 roku w całości. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy wykonywane prace polegające na niwelacji terenu związane są z planowaną realizacją inwestycji w postaci budowy 20 miejsc postojowych, czy też stanowią realizację obowiązku określonego art. 57 ust. 1 pkt 2 ppkt b Prawa budowlanego w związku z zakończoną budową Centrum Logistycznego. W przypadku przyjęcia, że roboty te związane były z doprowadzeniem do należytego stanu i porządku terenu budowy, koniecznym będzie odniesienie się do kwestii utwardzenia terenu kruszywem w kontekście regulacji art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dla zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego konieczne jest wykazanie, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakkolwiek zgromadzone przez organ stopnia powiatowego materiały nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego, to jednak brak jest jakichkolwiek przesłanek do zastosowania trybu określonego przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., konieczne było uchylenie w całości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. M. podnosząc zarzut, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do jego zarzutu, iż w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji nie zostały ujęte wszystkie działki, na których rozpoczęto wykonywanie prac budowlanych. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 701/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 roku, Nr [...] czerwca w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego określony został w art. 138 k.p.a. Jest to, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, katalog zamknięty i bezwzględnie wiążący, co oznacza, że nie jest możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż to, które wynika z tego przepisu. Wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego tą regulacją rażąco narusza prawo. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną uchylenia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie i orzeka co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie. Treść zaskarżonego postanowienia brzmi natomiast: "uchylić zaskarżone postanowienie w całości". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika z kolei, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Postanowienie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji nie jest przewidziane w katalogu rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 k.p.a. i stanowi jednoznaczne i wyraźne przekroczenie prawa. Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Niedopuszczalnym, zdaniem Sądu, byłoby poszukiwanie intencji i zamiaru rozstrzygnięcia organu w uzasadnieniu orzeczenia w sytuacji, gdy w sentencji orzeczenia organ administracji wskazuje, że uchyla akt, aby orzec reformatoryjnie lub umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a motywuje swoje działanie koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniósł Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego, podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu administracyjnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i wadliwe przyjecie przez Sąd, że postanowienie organu odwoławczego ogranicza się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i tym samym rażąco narusza prawo, podczas gdy stosując odpowiednio art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy był uprawniony do wyeliminowania wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, jedynie poprzez jego uchylenie. Nadto wnoszący skargę kasacyjną, stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu wypowiedział się, że brak jest podstaw faktycznych do wstrzymania robót rozbiórkowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach organ odwoławczy nie będzie uprawniony do nakładania obowiązku lub stwierdzenia uprawnienia, a jednocześnie będzie zobowiązany do wyeliminowania z obrotu aktu. W takich sytuacjach, uchylając postanowienie i umarzając postępowanie, stwierdzałby bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym brak podstaw do dalszego prowadzenia. Zważywszy na fakt, że postanowienia dotyczą kwestii incydentalnych w toku postępowania, działanie takie byłoby niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia art. 105 k.p.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji przyznał uprawnienie lub nałożył obowiązki pomimo braku ku temu podstaw prawnych lub faktycznych, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, winien ograniczyć się jedynie do uchylenia wadliwego postanowienia. Organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji, w rzeczywistości orzekł również, co do istoty wstrzymania robót budowlanych, stwierdzając brak podstaw faktycznych do wstrzymania robót. Organ odwoławczy nie mógł, uchylając postanowienie, umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż wówczas postanowienie to wydane zostałoby z naruszeniem art. 105 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym postępowanie w przedmiocie prowadzonych robót budowlanych nie było bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. – wynika, że sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., to jest, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia jego nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to w przedmiotowej sprawie uznać należy za prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach dotyczących zażaleń na postanowienia odpowiednie zastosowanie ma m.in. art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza, że w pewnych przypadkach przepisy te są stosowane wprost, zaś w pewnych przypadkach istnieje konieczność ich modyfikacji poprzez stosowanie tylko niektórych elementów tych przepisów. Mogą zaistnieć także sytuacje, gdy z wymogu odpowiedniego stosowania określonych przepisów będzie wynikała konieczność pominięcia zastosowania jakiegoś przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z obowiązku stosowania określonych przepisów prawa odpowiednio co do zasady wynika obowiązek stosowania ich wprost, bez żadnych modyfikacji, chyba że istnieją powody uzasadniające odejście od tej zasady. Odpowiednie stosowanie do zażaleń art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oznacza obowiązek stosowania tego przepisu wprost. Nie ma bowiem żądnych powodów, które uzasadniałyby modyfikację art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. przy rozpatrywaniu zażaleń. Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatrujący zażalenie ma obowiązek stosowania katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Nie można podzielić twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, iż organ odwoławczy, umarzając postępowanie stwierdzałby bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym brak podstaw do jego dalszego prowadzenia oraz, że zważywszy na fakt, iż postanowienie dotyczy kwestii incydentalnej działanie takie prowadziłoby do naruszenia art. 105 k.p.a. Nie ma żadnego powodu, by w przypadku bezprzedmiotowości postępowania wpadkowego nie stosować odpowiednio art. 105 § 1 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy ustali, że postępowanie wpadkowe jest bezprzedmiotowe, to nie tylko może ale powinien uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie wpadkowe, prowadzone w pierwszej instancji. Ponownie stwierdzić należy, iż rozstrzygniecie takie nie oznacza umorzenia postępowania głównego. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji bez rozstrzygnięcia następczego, to jest bez wskazania, iż sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji lub bez wskazania, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostaje umorzone nie oznacza, że w każdym wypadku takie rozstrzygniecie będzie rażąco naruszać art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jeśli na podstawie uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ odwoławczy można ustalić, jakie rozstrzygnięcie następcze organ odwoławczy zamierzał wydać, to uchybienie takie samo w sobie nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności tego postanowienia jak też do jego uchylenia. W przedmiotowej sprawie zaistniały jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Jak wynika z treści postanowienia organu odwoławczego uchylił on rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wydając rozstrzygnięcia następczego. W uzasadnieniu postanowienia początkowo organ odwoławczy stwierdza, że konieczne jest ustalenie, czy inwestor rozpoczął realizację bez pozwolenia na budowę inwestycji w postaci parkingu, czy też wykonuje prace związane z uporządkowaniem terenu w związku z zakończoną budową Centrum Logistycznego. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest ustalenie czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza natomiast, że jakkolwiek zgromadzone przez organ stopnia powiatowego materiały nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego, to jednak brak jest jakichkolwiek przesłanek do zastosowania trybu określonego przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Wobec takiej treści uzasadnienia nie sposób ustalić, jaki zamiar miał organ odwoławczy, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Z jednej strony wskazuje on, że należy uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia, czy rzeczywiście wykonywane są roboty budowlane bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, co wskazywałoby na to, że organ pierwszej instancji powinien orzec o wstrzymaniu robót budowlanych dopiero po dokonaniu dodatkowych ustaleń faktycznych. Z drugiej strony stwierdza, że mimo niewyjaśnienia w sposób dostateczny stanu faktycznego brak jest podstaw do zastosowania trybu określonego przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Ustalenie rozstrzygnięcia następczego na podstawie tak skonstruowanego uzasadnienia postanowienia jest niemożliwe, bowiem zawarte w nim twierdzenia wzajemnie się wykluczają. Pierwsze z nich nakazuje organowi pierwszej instancji kontynuowanie postępowania i dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych zaś drugie stwierdza, iż nie ma podstaw do kontynuowania postępowania. Uzasadnienie postanowienia sprawie wrażenie jakby sporządzały je dwie osoby mające odmienną koncepcję rozpatrzenia zażalenia. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania. Zasadnie w tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ odwoławczy powinien zdecydować się, czy organ pierwszej instancji ma uzupełnić materiał dowodowy w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, czy też dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania takiego postanowienia i postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.