II GSK 618/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 455/08 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 455/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] października 2007 r. R. Ł. złożył "wniosek na rok 2007 o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania". Wniosek ten dotyczył przejęcia płatności ONW, o którą w dniu [...] maja 2007 r. wystąpił ojciec skarżącego – E. Ł., który zmarł w dniu 31 maja 2007 r. tj. po złożeniu wniosku, a przed doręczeniem decyzji o przyznaniu płatności. Do wniosku o przejęcie płatności R. Ł. dołączył odpis skrócony aktu zgonu E. Ł., postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 3 września 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po E. Ł., oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, oświadczenie o posiadaniu gospodarstwa rolnego, odpis oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie skarżącego na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania wnioskowanej płatności z uwagi na uchybienie przez skarżącego terminowi określonemu w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem z dnia 11 kwietnia 2007 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji R. Ł. wniósł o przyznanie płatności lub przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przejęcie płatności po ojcu. Podniósł, że będąc w Biurze Powiatowym "dopiero po kilku tygodniach" od śmierci ojca uzyskał informację o konieczności załatwienia sprawy spadkowej. Wyjaśnił, że "otwarcie spadku", od którego liczony jest termin do złożenia wniosku o przejęcie płatności, rozumiał jako datę wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a nie datę śmierci ojca. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o przejęcie płatności został złożony w dniu [...] października 2007 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., to jest po upływie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku (śmierci rolnika), który upłynął z dniem 31 lipca 2007 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a jego uchybienie skutkuje wygaśnięciem roszczenia spadkobiercy do płatności, o które ubiegał się spadkodawca. Do terminu tego nie mają natomiast zastosowania przepisy pozwalające na przywrócenie terminu. W skardze na powyższą decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku R. Ł. podniósł, że po śmierci ojca uzyskał informację w biurze powiatowym, iż podstawą przejęcia płatności po zmarłym ojcu jest postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. W związku z tym, po skompletowaniu dokumentów w dniu 7 sierpnia 2007 r. złożył do Sądu Rejonowego w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, a po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu z dnia 3 września 2007 r. - złożył w dniu [...] października 2007 r. do organu I instancji wszystkie wymagane dokumenty, które przyjęto bez zastrzeżeń. Skarżący zarzucił, że nie poinformowano go o wymaganiach wskazywanych przez organy, a strona nie może ponosić konsekwencji braku kompetencji pracowników ARiMR. Wyrokiem z dnia 2 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę oddalił. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. – w przypadku śmieci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który: 1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW; 2) zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach – w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem – składając oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 2 omawianego rozporządzenia, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, termin określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. jest terminem prawa materialnego, bowiem został określony w akcie prawa materialnego, a zachowanie tego terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. Uchybienie terminowi prawa materialnego skutkuje wygaśnięciem roszczenia uprawnionego. Do terminu prawa materialnego nie mogą się odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przejęcie płatności po zmarłym rolniku w dniu [...] października 2007 r., a przewidziany w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. dwumiesięczny termin do dokonania tej czynności liczony od dnia otwarcia spadku (to jest od 31 maja 2007 r.) upłynął w dniu 31 lipca 2007 r., to prawidłowo organ administracji stwierdził, że skarżący uchybił wspomnianemu terminowi. Trafnie organ uznał ponadto, że termin ten nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma w tym przypadku znaczenia podnoszona przez skarżącego kwestia nieznajomości przepisów regulujących tryb przejęcia płatności po zmarłym rolniku, bowiem ubiegając się o przyznanie płatności skarżący powinien zapoznać się z wymogami prawnymi tej czynności i we własnym interesie tych wymogów dopełnić, nie przerzucając tego obowiązku na organy administracji. Za odmiennym rozstrzygnięciem nie mogły także przemawiać podnoszone w skardze zarzuty wadliwego pouczenia lub też braku odpowiedniego pouczenia przez organ, bowiem poza samymi twierdzeniami skarżący w żaden sposób okoliczności tych nie wykazał. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne przyjęcie, iż termin dwumiesięczny, od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, jest terminem prawa materialnego i nie odnoszą się do niego zasady dotyczące przywracania terminu, podczas gdy termin określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia jest terminem do dokonania czynności procesowej, więc ma charakter procesowy i jest przywracany. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że dwumiesięczny termin do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania jest terminem do dokonania czynności procesowej, a więc terminem procesowym. Ze względu na skutki prawne, jakie pociąga za sobą naruszenie terminu, terminy procesowe mogą mieć charakter zawity albo instrukcyjny. Naruszenie terminu zawitego powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której ustanowiony był termin. Instytucją, która łagodzi zawity charakter terminów ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych jest przywrócenie terminu. Regułą jest, że terminy ustawowe i urzędowe ustanowione dla stron i innych uczestników postępowania mają charakter przywracany, a zatem w sytuacji, gdy ustawodawca chce odmówić takiego charakteru terminowi procesowemu, musi to wyraźnie zadeklarować w ustawie. W przypadku terminu określonego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. brak jest takiego wyłączenia i w tej sytuacji winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestię przywracania terminów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwana dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 1) przez rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej należy rozumieć rozpoznanie sprawy w ramach wyznaczonych wszystkimi zarzutami przytoczonymi w powołanych podstawach kasacyjnych, w tym także zarzutami naruszenia przepisów k.p.a. przez organ. W sprawie niniejszej w skardze kasacyjnej postawiono tylko zarzut naruszenia prawa procesowego, a jako naruszone przepisy procesowe wskazano art. 58 § 1 k.p.a. oraz § 7 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., bez wskazania przepisów prawa procesowego, które naruszył Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie jest więc sformułowana poprawnie, jednak podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Istotę problemu w sprawie niniejszej stanowi określenie charakteru prawnego terminu z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. i co za tym idzie ustalenie, czy termin ten może zostać przywrócony, jako termin procesowy, czy też jako termin prawa materialnego przywróceniu nie podlega. Zauważyć przy tym należy, że dotychczasowe orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że omawiany termin jest terminem prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 636/09; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 120/09; wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 704/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Po 172/09). Rozważając to zagadnienie należy przypomnieć, że płatność ONW zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich udzielana jest na wniosek rolnika. W sprawie niniejszej chodzi o sytuację, kiedy rolnik, który złożył wniosek o przyznanie płatności ONW zmarł przed wydaniem decyzji. Zgodnie z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. następca prawny wnioskodawcy może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc oraz nie sprzeciwia się przepisom określonym w art. 1 pkt 1 ustawy (chodzi o przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Dz. Urz. UE L 277 str. 1). Powołane uregulowanie stanowi jedynie, że postępowanie o udzielenie pomocy w danym roku może być kontynuowane z udziałem nowego wnioskodawcy, którym może być następca prawny zmarłego spełniający warunki określone w ustawie i rozporządzeniu z dnia 11 kwietnia 2007 r. Nowy wnioskodawca musi złożyć stosowny wniosek. Brak natomiast uzasadnienia, by na podstawie powyższego uregulowania przyjąć, że pomoc, która jeszcze nie została przyznana w drodze decyzji administracyjnej, może być przedmiotem dziedziczenia. Działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał cytowane wyżej rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r., w którym określił m.in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy następcy prawnemu rolnika, który zmarł po złożeniu wniosku a przed wydaniem decyzji. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. płatność przysługuje spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek oraz zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej w wymaganym zakresie. Warunkiem uzyskania płatności jest wstąpienie do postępowania po zmarłym rolniku. Zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia spadkobierca wstępuje do postępowania na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Uznać należy, że wniosek, o którym mowa w powołanym przepisie jest przede wszystkim wnioskiem spadkobiercy o udzielenie pomocy w takim zakresie, w jakim ubiegał się o pomoc zmarły rolnik, zaś wstąpienie do postępowania jest realizacją tej woli otrzymania pomocy. Działanie spadkobiercy zmarłego rolnika nie stanowi więc tylko czynności procesowej polegającej na wstąpieniu do toczącego się postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim jest czynnością prawa materialnego polegającą na złożeniu wniosku o udzielnie pomocy w danym roku. Termin do dokonania tej czynności jest więc terminem prawa materialnego. Wskazać należy, że wnioski "pomocowe" składane są co roku. Termin ich składania, od 15 marca do 15 maja, określony jest w § 5 ust. 2 rozporządzenia w związku art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) i zgodnie z art. 18 ust. 3 cytowanej ustawy nie podlega przywróceniu. Konieczność sprawnego rozdzielania pomocy wymaga bowiem dyscypliny czasowej w składaniu wniosków. Te same względy powodują konieczność złożenia wniosku o przyznanie pomocy przez spadkobiercę w ściśle określonym terminie. Omawiany termin jest terminem do złożenia wniosku, w którym to wniosku spadkobierca wyraża wolę otrzymania pomocy ONW w danym roku i wolę kontynuacji postępowania wszczętego przez zmarłego rolnika. Na podjęcie tej czynności, w stanie prawnym obowiązującym w sprawie niniejszej, spadkobierca miał 2 miesiące od daty otwarcia spadku (dnia śmierci rolnika). Po upływie terminu uprawnienie spadkobiercy do otrzymania pomocy ONW w danym roku wygasło, a czynność dokonana po upływie terminu jest bezskuteczna. Wstąpienie spadkobiercy zmarłego rolnika do postępowania wszczętego na skutek wniosku spadkodawcy nie jest czynnością procesową z art. 30 § 4 k.p.a. bowiem, jak wskazano na wstępie, ekspektatywa uzyskania pomocy ONW nie jest dziedziczna. Działanie spadkobiercy stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego (wyrażenie woli uzyskania pomocy ONW w danym roku przez złożenie wniosku) i czynność procesową (wstąpienie do postępowania administracyjnego, celem jego kontynuacji), zaś termin do podjęcia tego działania ma charakter terminu prawa materialnego. W sprawie niniejszej jest niesporne, że R. Ł. złożył wniosek przyznanie płatności i stosowne oświadczenie z dwu i pół miesięcznym opóźnieniem. Z materialnego charakteru terminu z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. wynika, że dokonanie czynności po jego upływie, jest bezskuteczne. W tym stanie rzeczy, niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi, czynność dokonana po terminie jest bezskuteczna. Upływ terminu prawa materialnego uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie pomocy ONW. Upływ terminu do złożenia wniosku skutkuje zatem odmową przyznania płatności. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzut naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony, a organ zasadnie uznał i Sąd pierwszej instancji zasadnie to zaakceptował, że termin z § 7 ust. 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na naruszeniu art. 58 § 1 k.p.a. i nieprzywróceniu terminu do złożenia wniosku, bowiem skoro termin z § 7 ust. 2 terminem prawa materialnego, to nie podlega przywróceniu. Zważywszy powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 254 § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.