IV SA/Gl 791/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych i Pomocy Materialnej dla Uczniów Urzędu Miasta W. Ś. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta W. Ś. przyznała I. K. prawo do zaliczki alimentacyjnej na M. K. oraz O. K. na okres od [...] r. do [...]r., ustalając kwotę świadczenia w wysokości 170 zł na każde z wyżej wymienionych dzieci. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w oparciu o art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 9a, art. 10 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Nadto w jego podstawie prawnej powołano ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm., w dacie wydania decyzji obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że skarżąca spełniła ustawowe przesłanki warunkujące nabycie prawa do zawnioskowanego świadczenia w wysokości ustalonej zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z art. 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. I. K. wyraziła niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżąca zakwestionowała rozmiar przyznanej zaliczki alimentacyjnej wywodząc, iż zgodnie z informacją, którą uzyskała w Departamencie Świadczeń Socjalnych Ministerstwa Polityki Społecznej, powinna otrzymać to świadczenie w podwyższonej wysokości albowiem dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium ustawowego wynoszącego 291,50 zł. Nadto strona powołała się na trudną sytuację materialną i życiową wskazując na znaczne obciążenia finansowe, jakie ponosi w związku z rozpoczęciem roku szkolnego przez dzieci oraz z leczeniem córki. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej wywodząc, iż sporne świadczenie przysługuje osobie uprawnionej, zachowującej określone w tym przepisie wymogi, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583 zł. W tym stanie rzeczy miesięczny dochód rodziny skarżącej, wynoszący [...]zł, co w przeliczeniu na osobę daje [...]zł, uprawnia ją do uzyskania zaliczki alimentacyjnej w kwocie 170 zł. Zdaniem Kolegium I. K. nie spełnia jednak przesłanki warunkującej przyznanie tego świadczenia w zwiększonym rozmiarze, wynikającym z art. 8 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Zgodnie bowiem z treścią tego unormowania, kwotę zaliczki zwiększa się do 300 zł lub - jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - do 380 zł tylko wtedy, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy (583 zł) czyli 291,50 zł. Tymczasem dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł a zatem przekracza wskazaną wyżej kwotę progową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I. K. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. Skarżąca ponownie podkreśliła, że w świetle interpretacji Ministerstwa Polityki Społecznej, nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. W tym miejscu przyznała, że art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. stanowi o dochodzie rodziny. Podkreśliła jednak, iż zawiera on odesłanie do art. 7 ust. 2 tej ustawy, który odnosi się wyraźnie do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Mając na względzie powyższe strona poddała krytyce działanie organów obydwu instancji podnosząc, iż zastosowanie przez nie wykładni sprzecznej ze stanowiskiem wynikającym z informacji udzielanych przez Ministerstwo Polityki Społecznej oraz znajdującym potwierdzenie w komunikatach prasowych stanowi wyraz niekonsekwencji i doprowadziło do wydania krzywdzącego rozstrzygnięcia, które nie uwzględnia jej niewątpliwie trudnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w swym rozstrzygnięciu podkreślając, iż skarżąca nie zachowuje wymogów koniecznych do przyznania zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. Z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. wynika bowiem jednoznacznie, że wymogiem takim jest, aby dochód rodziny osoby uprawnionej nie przekraczał 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Kolegium nie chodzi tu więc o dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lecz o dochód rodziny rozumiany jako przeciętny miesięczny dochód wszystkich jej członków osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez I. K. organ drugiej instancji podkreślił, że podstawą orzekania w sprawie zaliczki alimentacyjnej mogą być wyłącznie przepisy powszechnie obowiązującego prawa, nie zaś wyjaśnienia czy interpretacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie godzi się podnieść, że stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy a w konsekwencji nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Warunki nabywania prawa do zaliczki alimentacyjnej, obowiązujące w dniu wydania decyzji stanowiącej przedmiot skargi, określone zostały w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej. Stosownie zatem do art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługiwało osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczyła się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeżeli dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty 583,00 zł. Zgodnie przy tym z art. 2 pkt 5 przywołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., pod pojęciem osoby uprawnionej należało rozumieć osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych lub jeśli jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej trzech miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona a także wtedy, gdy jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obydwu instancji zgodnie przyjęły, że wymogi wymienione w powyższych uregulowaniach zostały zachowane. Okoliczność ta pozostaje zatem poza sporem. Przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze jest natomiast wysokość, w jakiej przyznano sporne świadczenie a w szczególności stanowisko organu, zgodnie z którym nie zachodziły przesłanki warunkujące przyznanie stronie zaliczki alimentacyjnej w rozmiarze określonym w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. W tym stanie rzeczy należy podnieść, iż stosownie do treści wspomnianego przepisu, w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej (jest bezspornym, że sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie), prawo do tego świadczenia w podwyższonej wysokości, wynoszącej 300 zł (bądź 380 zł - jeżeli osoba uprawniona legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), przysługiwało wtedy, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50 % kwoty 583 zł, o której mowa w art. 7 ust. 2 cytowanej regulacji, czyli 291,50 zł. Orzekające w sprawie organy zastosowały literalną wykładnię rzeczonego unormowania przyjmując, iż nabycie prawa do zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy kwota 291,50 zł była większa bądź równa dochodowi rodziny uprawnionego w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (czyli przeciętnemu miesięcznemu dochodowi członków rodziny uzyskanemu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy), która to definicja, wobec braku stosownej regulacji w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., znajdowała w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 ust. 2 cytowanego aktu. Tymczasem w ocenie Sądu, stanowisko takie nie może zostać uznane za prawidłowe. Trzeba tu zwrócić uwagę, że interpretacja art. 8 ust. 2 przywołanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej jest niejednorodna, bowiem z jednej strony przepis ten stanowił o "dochodzie rodziny", z drugiej strony zaś nawiązywał do kwoty wskazanej w art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy wyrażającej "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Ta niejednolitość powodowała, że wobec osób uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna była identyczna, mogły być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość przyznanych im świadczeń. W konsekwencji, zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy, mogło prowadzić do daleko idących niedokładności i dlatego powinna ona być uzupełniona wnioskami płynącymi z wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji ustawodawcy. Analiza treści obu wskazanych wyżej przepisów, dokonana przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej nie budzi natomiast wątpliwości co do tego, że są one ze sobą ściśle powiązane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej określał bowiem ogólną zasadę polegającą na uzależnieniu możliwości przyznania spornego świadczenia od zachowania określonego poziomu dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę. Z kolei art. 8 tej ustawy wskazywał, w jakiej wysokości świadczenie to przysługiwało przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek. Takie usystematyzowanie omawianych norm prawnych pozwala na przyjęcie, że ustawodawca umieszczając w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy odnoszący się do dochodu, o którym mowa w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę", Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy pozwalała w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 tego aktu. Przepis art. 8 powołanej ustawy przewidywał dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczał 583 zł. Z kolei drugi dotyczył sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekraczał 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. W rezultacie, unormowanie zawarte w art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, powinno otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)". Przyjęcie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. innej wykładni, zgodnie z którą wysokość zaliczki alimentacyjnej uzależniona była od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł przez dochód całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość rzeczonego świadczenia określona jest w art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy. W konsekwencji trzeba zaakcentować, że zastosowana przez ten organ interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a nadto potęguje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej, co z kolei prowadzi do kolizji z art. 71 Konstytucji RP. W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych należy więc podkreślić, że biorąc pod uwagę nie tylko wykładnię gramatyczną, lecz także funkcjonalną i celowościową przywołanego przepisu, zasadnym jest, aby pojęcie "dochód rodziny" rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. Podobny pogląd został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyroki: z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 664/07, z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1283/07, oraz z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1581/07 – wszystkie wymienione orzeczenia zostały opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stanowisko takie zostało również przywołane w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2008 r. (sygn. akt P 25/07), które wydane zostało w następstwie pytania prawnego skierowanego przez tutejszy Sąd w zakresie sprawy o sygn. IV SA/Gl 76/06. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decyzja stanowiąca przedmiot skargi narusza normę prawnomaterialną zawartą w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Nieprawidłowość ta miała wpływ na wynik sprawy, gdyż jej efektem było przyznanie stronie świadczenia w wysokości mniejszej niż należna. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że jakkolwiek dochód rodziny I. K. w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszący [...] zł przekraczał kwotę kryterium dochodowego wynikającą z rzeczonego przepisu (291,50 zł), to już dochód tej rodziny w przeliczeniu na osobę (wynoszący [...] zł) mieścił się w omawianym limicie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić wskazania płynące wprost z treści niniejszego orzeczenia. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w związku z naruszeniem art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, działając na podstawie art. 132 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.