I OSK 1581/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie Irena Kamińska (spr.) NSA Jerzy Solarski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 276/07 w sprawie ze skargi H. S.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. I OSK 1581/07 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2007 r., na skutek skargi H. S. – W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] przyznał H. S. – W. zaliczkę alimentacyjną na rzecz D. W. w kwocie 170 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 2, 7, 8, 9, 10, 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i na podstawie zebranej dokumentacji ustalił, iż w przypadku skarżącej zostały spełnione przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej w określonej niniejszą decyzją kwocie. W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 300 zł, ponieważ jej zdaniem zachodzą przesłanki określone w art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zwiększenie zaliczki do kwoty wynikającej z przepisu art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych jest możliwe tylko wtedy, gdy dochód rodziny jest niższy niż 50% kwoty 583 zł. Jak ustalono w sprawie dochód rodziny skarżącej wynosi 588.49 zł, dlatego nie ma możliwości przyznania zwiększonej zaliczki alimentacyjnej o jakiej mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji obrazę prawa materialnego i wniosła o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu podniosła, że zaliczka alimentacyjna winna być jej przyznana wysokości 300 zł w oparciu o art. 8 ust. 2 pkt l ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Spór w przedmiotowej sprawie, jak wyjaśnił Sąd, sprowadza się do kwestii interpretacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z dyspozycją zawartą w tym przepisie w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki zwiększa się do 300,00 zł dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił zaprezentowanej przez organ wykładni użytego w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia "dochód rodziny" mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Nie mniej jednak należy podnieść, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy musi być interpretowany w zbiegu z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za taką interpretacją przemawia między innymi wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 omawianej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że wewnętrzna spójność ustawy obliguje, by w przepisach regulujących tę samą materię, to znaczy kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. W sytuacji, gdy ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy przyjął, że w "przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2" tej ustawy (kryterium dochodowe uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej w przeliczeniu na osobę), to dochód uprawniający do otrzymania zaliczki w podwyższonym wymiarze winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie (art. 7 ust. 2). Nie zachodzi zatem potrzeba korzystania z definicji "dochód rodzinny" zawartych w innych aktach prawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ. Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ,,dochód rodziny", o którym mowa w tym przepisie powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W ocenie pełnomocnika organu dokonana przez Sąd wykładnia art. 8 ust. 1 powołanej powyżej ustawy jest błędna i została dokonana wbrew dosłownemu brzmieniu tego przepisu. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie posłużył się określeniem: "dochód rodziny", a nie określeniem: "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Są to dwa różne pojęcia zastosowane przez ustawodawcę dla uregulowania dwóch kwestii. Określenie użyte w art.7 ust.2 ustawy reguluje kryterium dochodowe uprawniające do zaliczki alimentacyjnej, natomiast określenie w art.8 ust.2 ustawy reguluje kryterium dochodowe uprawniające do podwyższenia wysokości przysługującej osobie uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej. Skoro ustawodawca w art. 8 ust.2 cytowanej ustawy nakazał, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosować odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, to należy – zdaniem pełnomocnika Kolegium - do określenia użytego w art.8 ust.2 ustawy: "dochód rodziny" zastosować definicję dochodu rodziny zawartą w art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającą dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny. Zastosowanie art.3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych do określenia pojęcia "dochód rodziny" nie wykazuje żadnej sprzeczności z ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej, jeżeli brzmienie przepisu prawnego czyli jego treść jest jednoznaczna, to należy stosować dosłowną treść tego przepisu, albowiem dokonywanie innej wykładni takiego przepisu prowadzi do zmiany jego treści, a wówczas nie jest to już wykładnia, a tworzenie nowego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które określone zostały w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa rozpoznana została w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1 zwiększa się do kwoty wymienionej w pkt 1 i 2 tego ustępu. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 ustawy zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583,00 zł. Chociaż przepis art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. posługuje się pojęciem "dochód rodziny" zaś przepis art. 7 ust. 2 używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" to nie można uznać za prawidłową interpretacji przedstawionej przez wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., iż ustawodawca świadomie rozróżnia oba te pojęcia i nie ma w związku z tym powodu aby traktować je zamiennie. Przeciwnie wręcz, posługując się wykładnią systemową i funkcjonalną obu tych przepisów należy wskazać, iż rozróżnienie powyższe jest jedynie pozorne, a ustawodawca uzależnił przyznanie zaliczki alimentacyjnej oraz jej zwiększenie o kwoty wskazane w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy od wysokości uzyskiwanego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy jest przepisem o charakterze ogólnym, zawierającym przesłankę dochodową warunkującą przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast przepis art. 8 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 2 i jako taki nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu ogólnego. Pojęcie "dochód rodziny" użyte w art. 8 ust. 2 jest zatem niejako jedynie skrótem legislacyjnym i powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, tak jak to przyjęto w art. 7 ust. 2 ustawy. Taka interpretacja omawianego przepisu wydaje się również właściwa z tego powodu, że uzależnia zwiększenie zaliczki alimentacyjnej od rzeczywistego poziomu życia poszczególnych członków rodziny i nie różnicuje osób uprawnionych do zwiększonej zaliczki od tego, czy są one samotne czy też pozostają w rodzinie. Kwestia interpretacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, który m. in. w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r. , sygn. akt I OSK 170/07 oraz z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 453/07, sygn. akt I OSK 662/07 zajął stanowisko identyczne z prezentowanym przez skład orzekający w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez jego błędną wykładnię jest nieuzasadniony. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.