I OSK 662/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2017/06 w sprawie ze skargi U.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2017/06 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania U. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej wysokości zaliczki alimentacyjnej w ten sposób, że Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał zaliczkę alimentacyjną dla D. K. w kwocie 250,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 30.06.2006 r. oraz w kwocie 120 zł miesięcznie na okres od 01.07.2006 r. do 31.08.2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że dochód rodziny za 2004 r., stanowiący podstawę do przyznania świadczenia wynosił 16,27 zł miesięcznie, a zatem spełnione były przesłanki do przyznania zaliczek w podwyższonej wysokości. W związku z uzyskaniem dochodu przez U. K. w postaci zasiłku dla bezrobotnych od dnia 13.06.2006 r. w kwocie 470,27 zł miesięcznie, zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny. Dochód rodziny za 2004 rok powiększony o dochód uzyskany za pełny miesiąc tj. lipiec 2006 r. wyniósł 486,54 zł, a zatem przekroczył 50 % kwoty określonej w art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej tj. kwotę 291,50 zł i rodzina utraciła prawo do zaliczek alimentacyjnych w podwyższonej wysokości. Kolegium wskazało, że ustawodawca w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określił, iż zwiększenie zaliczki alimentacyjnej dotyczy rodzin, w których dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty 583,00 zł, nie zaś, jak to interpretuje skarżąca dochód na osobę w rodzinie. Bezspornym pozostaje fakt, że miesięczny dochód rodziny za 2004 rok powiększony o uzyskany dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych od 13.06.2006 r. wynosi 486,54 zł. Kolegium wskazało, że w związku z tym dochód rodziny jest wyższy od 50 % określonej w ustawie kwoty 583,00 zł. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. K. Skarżąca zakwestionowała pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że pojęcie dochód rodziny zawarte w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dotyczy dochodu całej rodziny. Jej zdaniem, pojęcie to winno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż jak wynika z treści rozstrzygnięcia i skargi podstawową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej pod pojęciem "dochód rodziny" rozumie dochód całej rodziny, której członkami są osoby uprawnione do otrzymania zaliczki czy też powyższe określenie winno być interpretowane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, tak jak stanowi o tym przepis art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy. Sąd I instancji nie podzielił zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozumienia użytego w art. 8 ust. 2 pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Podniósł, że za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zdaniem Sądu, pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 winien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia logiczna uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2. Ponadto wzgląd na wewnętrzną spójność ustawy nakazuje, aby w przepisach regulujących tę samą materię (kryterium dochodu rodziny) stosować jednolite kategorie prawne. Skoro w art. 8 ust. 2 jest mowa o przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 (kryterium dochodowego uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej), to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. Pojęcie "dochód rodziny" zawarte w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej (...) stanowi jedynie pewien skrót legislacyjny ustawodawcy, powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak jak zostało to określone w przepisie art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy, który zawiera w tej materii regulację podstawową. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Naruszono także podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Ponieważ zaskarżona, wadliwa decyzja skutkowała nierozważeniem przez organ możliwości podwyższenia przyznanej skarżącej zaliczki, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skutkowało to uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji -na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej; 2. niezastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r . o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wskazując na powołane wyżej podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę na decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej dokonał błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, poprzez przyjęcie, iż użyty w tym przepisie zwrot " dochód rodziny" oznacza dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a konsekwencji błędnie zastosował ten przepis w niniejszej sprawie. Ustawa rozróżnia dochód w rodzinie i dochód na osobę w rodzinie i nie ma podstaw do traktowania tych ustawowych pojęć zamiennie. Ponadto Sąd nie zastosował art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera ustawową definicję "dochodu rodziny", a który to przepis z mocy art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ma zastosowanie w sprawie. W wyniku wskazanych naruszeń Sąd uznał, że dzieciom skarżącej przysługuje zaliczka alimentacyjna w większej wysokości niż ustaliły w swoich decyzjach organy I i II instancji, co w konsekwencji spowodowało uchylenie tych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, które określone zostały w § 2 powołanego artykułu, dlatego też sprawa rozpoznana została w granicach wyznaczonych przez skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1 zwiększa się do kwoty wymienionej w pkt 1 i 2 tego ustępu. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 2 ustawy zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583,00 zł. Chociaż przepis art. 8 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. posługuje się pojęciem "dochód rodziny" zaś przepis art. 7 ust. 2 używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" to nie można uznać za prawidłową interpretacji przedstawionej przez wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., iż ustawodawca świadomie rozróżnia oba te pojęcia i nie ma w związku z tym powodu aby traktować je zamiennie. Przeciwnie wręcz, posługując się wykładnią systemową i funkcjonalną obu tych przepisów należy wskazać, iż rozróżnienie powyższe jest jedynie pozorne, a ustawodawca uzależnił przyznanie zaliczki alimentacyjnej oraz jej zwiększenie o kwoty wskazane w art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy od wysokości uzyskiwanego dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy jest przepisem o charakterze ogólnym, zawierającym przesłankę dochodową warunkującą przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast przepis art. 8 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 2 i jako taki nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisu ogólnego. Pojęcie "dochód rodziny" użyte w art. 8 ust. 2 jest zatem niejako jedynie skrótem legislacyjnym i powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, tak jak to przyjęto w art. 7 ust. 2 ustawy. Taka interpretacja omawianego przepisu wydaje się również właściwa z tego powodu, że uzależnia zwiększenia zaliczki alimentacyjnej od rzeczywistego poziomu życia poszczególnych członków rodziny i nie różnicuje osób uprawnionych do zwiększonej zaliczki od tego, czy są one samotne czy też pozostają w rodzinie. Kwestia interpretacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego, który m. in. w wyrokach z dnia 22 listopada 2007 r. , sygn. akt I OSK 170/07 oraz z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 453/07 zajął stanowisko identyczne z prezentowanym przez skład orzekający w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej poprzez jego błędną wykładnię jest nieuzasadniony. W konsekwencji za niezasadny należało również uznać zarzut niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, który to przepis stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wcześniej wskazano, nie podzielił bowiem poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż zwrot "dochód rodziny" zawarty w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej należy interpretować zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów skargę kasacyjną jako nie opartą na usprawiedliwionych podstawach należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.