I OSK 453/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1165/06 w sprawie ze skargi H. S. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/06, uchylającego decyzję tego Kolegium z dnia [...] (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wydane w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], przyznającą H. S.-W. zaliczkę alimentacyjną na dzieci: - M. W. w kwocie 170,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.; - D. W. w kwocie 170,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) – w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255), jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą, a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z treści art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wynika, że pojęcie "dochód rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ wskazał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do przyznania zaliczki alimentacyjnej na synów H. S.-W., M. i D. Brak jest natomiast podstaw do zwiększenia kwoty zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, gdyż przeciętny dochód rodziny skarżącej w 2004 r. wyniósł 531,40 zł i przekroczył 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, czyli był wyższy od kwoty 291,50 zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S.-W. W skardze zakwestionowała pogląd wyrażony przez organy obu instancji, że pojęcie "dochód rodziny", zawarty w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej dotyczy dochodu całej rodziny. Zdaniem skarżącej pojęcie to winno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, w innym przypadku bowiem działanie ustawodawcy byłoby nieracjonalne i nie miałoby na celu wsparcia osób pozostających w trudnej sytuacji finansowej. Wobec tego wnosiła o przyznanie jej zaliczki alimentacyjnej w wysokości podwyższonej zgodnie z art. 8 ust. 2 wymienionej ustawy z 22 kwietnia 2005r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki zwiększa się do 300 zł dla osoby uprawnionej, jeśli w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykładni użytego w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny, miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez Kolegium rozumieniem wskazanego pojęcia "dochód rodziny" mogłaby przemawiać – zdaniem WSA – definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (stosowana odpowiednio w myśl art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej), gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 cytowanej ustawy winien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2 tej ustawy, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Za taką interpretacją przemawia wykładnia logiczna, uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 omawianej ustawy bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nadto wzgląd na wewnętrzną spójność przepisów ustawy nakazuje, aby w przepisach regulujących tę samą materię, to znaczy kryterium dochodu rodziny, stosować jednolite kategorie prawne. Skoro w art. 8 ust. 2 ustawy jest mowa o "przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2" tej ustawy (kryterium dochodowe uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej w przeliczeniu na osobę), to dochód uprawniający do otrzymania zaliczki w podwyższonym wymiarze winien być ustalony w ten sam sposób, jak przy ustalaniu kryterium dochodowego, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie (art. 7 ust. 2). Okoliczności te uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego – art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "dochód rodziny", o którym mowa w tym przepisie, powinien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w wymienionym przepisie ustawodawca posłużył się jednoznacznym określeniem "dochód rodziny", a nie "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Natomiast w art. 18 ust. 2 tej ustawy nakazano, aby w sprawach nieuregulowanych ustawą stosować odpowiednio przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "dochód rodziny" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) jako przeciętny, miesięczny dochód wszystkich członków rodziny. Definicja ta jest jednoznaczna i nie można mu w drodze wykładni nadawać znaczenia zmieniającego jego treść, a także całą treść omawianego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi wątpliwość co do sposobu rozumienia art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych. Skarżące SKO podało, iż identyczne rozumienie treści omawianego przepisu zastosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzutu, skarżące SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. S.-W. H. S.-W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), do naruszenia którego sprowadzają się zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1 zwiększa się do kwoty wymienionej w pkt 1 i 2 tego przepisu, oczywiście jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 8 ust.2. Natomiast w art. 7 ust. 2 ustawy, do którego to przepisu odsyła ust. 2 art. 8, została zawarta zasada, że zaliczka alimentacyjna przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Z tak sformułowanych obu przepisów, nie można wyprowadzić wniosków wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzających się do przyjęcia, że skoro ustawodawca w jednym z tych przepisów używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", a w drugim przepisie "dochód rodziny", to nie można mówić, aby pojęcia te oznaczały to samo. Rzeczywiście ustawodawca w art. 7 ust. 2 ustawy posługuje się pięciem "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", a w art. 8 ust. 2 sformułowaniem "dochód rodziny". Porównując jednak oba te przepisy należy uznać, dokonując analizy przy pomocy wykładni systemowej, że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Art. 7 ust. 2 bowiem – jak już wyżej zostało powiedziane – stanowi ogólną zasadę, iż przy osiągnięciu w rodzinie w przeliczeniu na jej członków kwoty nie większej niż określona w tym, przepisie, może być przyznana zaliczka alimentacyjna. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7 przy zaistnieniu warunków wymienionych w ustępach i podpunktach tego artykułu. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, że ustawodawca ograniczając się w przepisie art. 8 ust. 2 do sformalizowania "dochód rodziny", zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący w rzeczywistości określenia zawartego w art. 7 ust. 2, tj. "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". Tylko bowiem kwota ustalona stosownie do tego ostatniego przepisu, pozwala w ogóle ustalić inne przesłanki wynikające z art. 8 ust. 1 czy 2. W przeciwnym przypadku zasada przyznawania zaliczki alimentacyjnej nie osiągnęłaby celu zawartego w tej ustawie. Zamiarem ustawodawcy, zawartym w tych przepisach jest, aby przy osiąganiu dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wynoszącego nie więcej niż 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwota zaliczki uległa zwiększeniu stosownie do art. 8 ust. 2 tego przepisu. Połowa kwoty dochodu rodziny wyliczona stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy i przypadająca na członka rodziny będzie stanowiła kryterium do zastosowania art. 8 ust. 2. Identyczne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 170/07 (niepubl.). Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odstępuje się od literalnej wykładni przepisów wówczas, gdy prowadzi ona do skutków niemożliwych do aprobaty ze względu na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).