II SA/Po 382/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego H. J. kwotę 457,- zł. (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym [...],- zł. (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/ I.Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. H.J. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja została wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako Burmistrz). Żądający wskazał na rażące naruszenie prawa: art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) - poprzez jego niepełne zastosowanie, art. 10 kpa - poprzez jego niezastosowanie, przepisów § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań) - poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej. Podstawa prawna musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organy winny podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Formułka "z późniejszymi zmianami" nie daje stronie pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W kwestionowanym postępowaniu, z naruszeniem art. 10 § 1 kpa nie umożliwiono stronie zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji. Burmistrz nie wyznaczył wokół działek, których dotyczył wniosek, obszaru analizowanego i nie przeprowadził na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona nie otrzymała załącznika do decyzji - wyników analizy i to zarówno części tekstowej jak i graficznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości odstąpienia od sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy jak i odstąpienia od doręczenia ww. załącznika. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako Kolegium), działając na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 157 § 1-2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zakwestionowaną decyzją Burmistrz, na wniosek R. i J. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego, dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...]. H. J. po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wystąpił do organu I instancji o wskazanie miejsca lokalizacji projektowanych zbiorników na ścieki sanitarne oraz stacji transformatorowej. Pismem z dnia [...] października 2004 r. przekazano zainteresowanemu mapkę z naniesioną lokalizacją interesujących go obiektów. Wydanie decyzji poprzedzono sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tak w formie pisemnej jak i graficznej. Analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, użytkowa i zagrodowa. Tym samym zachowana będzie kontynuacja funkcji. W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100 poz. 908) w § 158 ust. 5 wskazano, że można nie wymieniać zmian i poprzestać na numerze i pozycji oraz roczniku tekstu pierwotnego ustawy albo gdy był tekst jednolity na podaniu jego danych z dodatkiem "z późn. zm.". Zarzut uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów również nie może się ostać, ponieważ w niniejszej sprawie w zasadzie nie prowadzono postępowania dowodowego ograniczając się do zebrania opinii i sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Nie dokonywano oględzin, nie uzyskiwano opinii, nie przesłuchiwano świadków. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący wskazał, że rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 107 kpa jest wadliwe, bowiem przywołane rozporządzenie dotyczy aktów normatywnych, a nie administracyjnych. Nadto podstawa prawna musi być przytoczona w całości natomiast odesłania mogą zawierać zwrot "z późn. zmianami". Również wadliwe jest rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 10 kpa. Wskutek naruszenia tego przepisu strona nie zapoznała się ze sporządzoną przed wydaniem decyzji analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium naruszyło też art. 7 kpa nie zajmując stanowiska w sprawie kluczowego zarzutu, jakim był zarzut niedoręczenia wyników analizy funkcji i cech zabudowy. Wyniki analizy urbanistycznej są nieodzownym załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zarówno część tekstowa jak i graficzna stanowią integralną część decyzji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia wykonawcze nie przewidują możliwości odstąpienia od sporządzenia i doręczenia stronie analizy funkcji i cech zabudowy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W lakonicznym uzasadnieniu napisano, że zarzut dotyczący niepełnej informacji o podstawie prawnej zakwestionowanej decyzji jest bezzasadny i w świetle orzecznictwa sądowego nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium powołało się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/05 publ. Lex Polonica 1039199. Przed wydaniem decyzji strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a po wystąpieniu z zapytaniem uzyskała stosowne wyjaśnienia. Według oświadczenia pracownia Urzędu Miasta i Gminy na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji w dniu [...] r. wprowadzono uzupełnienie, polegające na wskazaniu miejsca ustawienia słupa reklamowego oraz projektowanej budowy drogi. Zdaniem Kolegium nie są to zmiany decyzji zważywszy, że ustalenie warunków zabudowy obejmowało wydzielenie drogi dojazdowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. J. wniósł o uwzględnienie skargi w całości na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Uzasadniając powtórzył argumenty podnoszone we wcześniejszych pismach w sprawie. Wskazał, że Kolegium rozpatrując sprawę nie zajęło w ogóle stanowiska wobec zarzutu nie doręczenia wyników analizy funkcji i cech zabudowy. Na doręczonej wraz z pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] r. znajdują się zapisy świadczące o uzupełnieniu tej mapy w dniu [...] września 2006 r. Kolegium nie odpowiedziało na pytanie, w jakim trybie na podstawie jakich przepisów prawa dokonano tego uzupełnienia, a w istocie zmiany decyzji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W niniejszej sprawie podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego było żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Przepisy kpa wskazują, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia - w tym przypadku Kolegium (art. 157 § 1 kpa). Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 kpa), przy czym jest to decyzja w nowej sprawie, a więc decyzja I instancji i służy od niej środek odwoławczy. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia całego stanu faktycznego, oraz do załatwienia całej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. Dopiero taki sposób prowadzenia postępowania uznać można za pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Zaskarżona decyzja wydana została ponadto z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ewentualne braki we wskazanym zakresie praktycznie uniemożliwiają Sądowi przeprowadzenie kontroli, co musi skutkować wyeliminowaniem wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, że żądanie wszczęcia postępowania zawierało konkretne zarzuty wobec kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego w toczącym się postępowaniu nie pouczono go o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał także, że niedokładnie została podana podstawa prawna w decyzji. W ocenie skarżącego zabrakło też wyznaczenia wokół działek, których dotyczył wniosek, obszaru analizowanego oraz zabrakło przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podniósł przy tym, że nie otrzymał załącznika do decyzji - wyników analizy i to zarówno części tekstowej jak i graficznej. Powołując się na powyższe argumenty skarżący żądał stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego enumeratywnie wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 kpa katalog nie ma charakteru zamkniętego. Wśród tych przesłanek jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zarazem, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Szczególnego podkreślenia wymaga, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie był zobowiązany do przeprowadzenia nowego postępowania dowodowego, ale miał obowiązek dokonać oceny wydanej już decyzji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu taka ocena została dokonana wybiórczo, powierzchownie, a następnie lakonicznie uzasadniona. Spośród trzech kwestii podniesionych przez żądającego, a wskazanych wyżej, Kolegium rozważyło tylko dwie. Tymczasem organ winien jednoznacznie ustalić okoliczności faktyczne, aby prawidłowo odnieść się do trzeciego zarzutu t.j. braku wyznaczenia wokół działek, których dotyczył wniosek, obszaru analizowanego, braku przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz niedołączenia, w formie załącznika tekstowo-graficznego, wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 408/08 (dostępny na stronie internetowej NSA). WSA w Gdańsku we wskazanym wyroku uchylił decyzję organu administracji, która nie zawierała załączników tekstowo-graficznych w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchylona została również decyzja utrzymująca w mocy wadliwą decyzję. Decyzja II instancji w uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do zarzutu skarżącego, a dotyczącego braku wyznaczenia wokół działek, których dotyczył wniosek, obszaru analizowanego, braku przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz niedołączenia, w formie załącznika tekstowo-graficznego, wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji I instancji jedynie lakonicznie stwierdzono, że " wydanie decyzji poprzedzono sporządzeniem analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu tak w formie pisemnej jak i graficznej ". Organ administracji dopiero po dokonaniu jednoznacznych i wyczerpujących ustaleń będzie mógł określić, czy w tym zakresie naruszenie prawa nastąpiło, czy też nie nastąpiło. Tym bardziej, że w swej treści decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] nie odwołuje się do jakichkolwiek załączników. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ winien precyzyjnie wskazać, czy naruszenie to jest naruszeniem "zwykłym", czy też ma charakter kwalifikowany tj. rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania. Ponownie rozpoznając złożone przez skarżącego żądanie organ administracji zastosuje się do wyżej wskazanych wskazówek Sądu. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ I.Kucznerowicz /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska MK