III SA/Lu 253/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej za okres : [...] października 2005r. – [...] lipca 2007r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją opinii służbowej Komendanta Komisariatu Policji z dnia [...] września 2007 r. 2. określa, że akty wymienione w pkt 1. nie mogą być wykonane w całości. Komendant Komisariatu Policji w D. wydał w dniu [...] lipca 2007 r. opinię służbową w stosunku do komisarza T. K., obejmującą okres służby od 1 października 2005 r. do 30 lipca 2007 r. , sporządzoną na urzędowym formularzu i zawierającą ocenę opisową. Organ opiniujący ocenił m.in. dyspozycyjność skarżącego oraz radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych – jako "poniżej wymagań", a we wnioskach końcowych stwierdził, że skarżący jest nieprzydatny na zajmowanym stanowisku służbowym i może zostać przeniesiony na niższe stanowisko służbowe (k.122-123 akt osobowych). T. K. otrzymał egzemplarz opinii w dniu 4 sierpnia 2007 r. i stosownie do pouczenia, złożył od niej odwołanie w dniu 14 sierpnia 2007 r. (k.125-127 akt osobowych). Po przedstawieniu odwołania Komendant Powiatowy Policji w R. powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii, która w dniu 4 września 2007 r. sporządziła sprawozdanie oraz zawnioskowała o częściowe uwzględnienie odwołania (k. 44-48 akt sądowych). Na pierwszej stronie owego sprawozdania znajduje się odręczny zapisek z dnia 7 września 2008 r. zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w R. skierowany do nadkomisarza K.– Komendanta Komisariatu Policji w D.: "uchylam w części zaskarżoną opinię, polecam wydanie nowej opinii służbowej dot. kom. T. K., która będzie uwzględniać wnioski komisji". Skarżącemu nie zakomunikowano ustnie stanowiska procesowego zajętego przez przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania, ani też nie doręczono decyzji (zob. oświadczenie pełnomocnika Komendanta Powiatowego Policji w R. złożone na rozprawie – k .57). Z przedstawionych wyżej dowodów wynika, że Komendant Powiatowy Policji w R. – poza poleceniem służbowym skierowanym do Komendanta Komisariatu Policji w R. , nie załatwił sprawy w sposób procesowy, tj. nie wydał na piśmie decyzji, o której mowa w § 11 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem. Komendant Komisariatu Policji w D. wydał w dniu 12 września 2007 r. ponowną opinię obejmującą ten sam okres czasu, sporządzoną na urzędowym formularzu i zawierającą ocenę opisową. Organ opiniujący ocenił m.in. komunikację, dyspozycyjność i realizację zadań przez skarżącego – jako "poniżej wymagań", zaś we wnioskach końcowych stwierdził, że opiniowany jest nieprzydatny na zajmowanym stanowisku i może zostać przeniesiony na niższe stanowisko służbowe (k.140-142 akt osobowych). T. K. złożył od tej opinii odwołanie, zarzucając naruszenie § 8 rozporządzenia oraz § 19 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu odwołania T. K. zakwestionował w całości oceny i wnioski oraz ocenę opisową zawartą w zaskarżonej opinii służbowej. Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w R. decyzją z dnia [...] października 2008 r. , Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową (k.147 akt osobowych). Decyzja ta, nie zawierająca uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi sądowej, została doręczona T. K. w dniu 10 października 2007 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. T. K. wystąpił do sądu z żądaniem przywrócenia terminu do wniesienia skargi na w/w decyzję. Zarządzeniem z dnia 1 lipca 2008 r. wydanym w sprawie III SO/Lu 3/08, pozostawiono w/w pismo bez rozpoznania uznając, że wnioskodawca mimo wezwania nie uzupełnił braków formalnych wniosku, tj. nie złożył dwóch egzemplarzy skargi. Zażalenie na powyższe zarządzenie złożył T. K. . W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że ustalenia zawarte w zaskarżonym zarządzeniu są wadliwe, skoro stosownie do otrzymanego pouczenia złożył dwa egzemplarze skargi w dniu 16 czerwca 2008 r. za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w R. Prawomocnym zarządzeniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sędzia sprawozdawca uchylił własne zarządzenie z dnia 1 lipca 2008 r. wydane w sprawie sygn. akt III SO/Lu 3/08. Prawomocnym postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywrócił T. K. termin do złożenia skargi na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] października 2008 r. , znak [...]. W skardze sądowej (k.6-9 akt III SA/Lu 253/08) T. K. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od opinii służbowej wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi zakwestionował ustalenia i oceny zawarte w tej opinii, która została utrzymana w mocy przez Komendanta Powiatowego Policji w R. . Stwierdził również, że rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach są niesprawiedliwe i nieobiektywne. Podniósł, że powodem wydania negatywnej opinii było zajście z lipca 2007 r. , które zostało opisane niezgodnie z prawdą. Na skutek konfliktu skarżącego z przełożonym, z inicjatywy tego ostatniego wszczęto postępowanie dyscyplinarne. L. Komendant Wojewódzki w L. orzeczeniem nr 33 z dnia 9 listopada 2007 r. uniewinnił skarżącego od stawianego mu zarzutu, że w dniu 4 lipca 2007 r. – w obecności Komendanta Komisariatu Policji w D. wykrzykiwał słowa wulgarne pod adresem Komendanta Powiatowego Policji w R. , a ponadto uderzał pięściami i kopał w szafy oraz rzucał plastikową butelką w ściany pokoju. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w R. wnosił o odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W uzasadnieniu ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skierowanych do opinii służbowej wydanej przez Komendanta Komisariatu Policji w D. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy opinia służbowa dotknięte są wadą nieważności. Naprzód należy rozstrzygnąć, czy ostateczna opinia służbowa może być zakwestionowana w postępowaniu sądowym przez funkcjonariusza policji podlegającego opiniowaniu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 października 2005 r. , sygn. Tw 5/2005 (OTK ZU 2006/6B, poz. 252) stwierdził, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem, nie wykluczają drogi sądowej do kwestionowania treści opinii. Pogląd ten został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się, że stosownie do § 11 ust. 6 rozporządzenia – przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. I OZ 93/08; wyrok WSA Lublinie z dnia 20 maja 2008 r. , sygn. III SA/Lu 584/07 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie nie jest celem samym w sobie, gdyż służy celom uszczegółowionym w regulacjach, które od rodzaju uzyskanej opinii oraz od częstotliwości uzyskania oznaczonego rodzaju opinii uzależniają zmianę lub rozwiązanie stosunku służbowego policjanta (patrz art. 38 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ust. 2 pkt 1). Okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w którym przełożony służbowy stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego funkcjonariusza Policji przebiega we właściwym kierunku czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są wykonywane należycie oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Opinia służbowa jest zatem sui greneris decyzją administracyjną. Z przepisów art. 35 ustawy o Policji i § 8-11 rozporządzenia wynika, że opinia służbowa policjanta (nazwana przez prawodawcę "decyzją") spełnia wszelkie przesłanki dotyczące decyzji administracyjnej, płynące z art. 1 pkt 1 k.p..a). W formie opinii służbowej, właściwe do wydania opinii i do rozpatrzenia odwołania od opinii organy Policji, władczo rozstrzygają sprawę indywidualną policjanta, wydając opinię, w której decydują o kształcie oraz bycie stosunku służbowego, tj. materialnym stosunku prawnoadministracyjnym łączącym policjanta z organem Policji. Jako decyzja administracyjna, opinia służbowa policjanta podlega wymogom formalnym stawianym decyzjom administracyjnym, w szczególności powinna zawierać obligatoryjne składniki decyzji, takie jak: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi (w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego), a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja administracyjna wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, jednakże przy określeniu kryteriów ocennych, jakimi ma się kierować organ administracyjny przy wydawaniu decyzji. Swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności; decyzja taka (jak każda) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, nawet w sytuacji istnienia ważnego interesu tej strony. Weryfikacja sądowa ostatecznej decyzji zmierza do ustalenia, czy prawidłowo przeprowadzono postępowanie administracyjne, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy, dostatecznie zindywidualizowanym przesłankami. Szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym ma uzasadnienie decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego zindywidualizowanym przesłankami. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że po złożeniu przez T. K. odwołania od pierwotnej opinii służbowej z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazaniu odwołania przez organ I instancji, Komendant Powiatowy Policji w R. nie wydał żadnej decyzji, o której mowa w § 11 ust. 5 rozporządzenia. W tych okolicznościach, nie istniała podstawa do wydania przez Komendanta Komisariatu Policji w D. ponownej opinii służbowej w dniu 12 września 2007 r. , obejmującej ten sam okres czasu (1 października 2005 r. – 30 lipca 2007r.). Tym samym Komendant Powiatowy Policji w R. rażąco naruszył prawo wydając w dniu 8 października 2007 r. decyzję o utrzymaniu w mocy drugiej opinii służbowej, skoro nie rozpoznał odwołania skarżącego od pierwotnej opinii służbowej z dnia [...] lipca 2007 r. i nie wydał decyzji, o której mowa w § 11 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia (nie załatwił sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.). Z tych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy opinia służbowa organu I instancji z dnia 12 września 2007 r. dotknięte są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Załączone przez skarżącego pismo I Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia 7 listopada 2007 r. nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Jest to jedynie spóźniona informacja zawierająca post factum "życzenie" sporządzenia przez organ I instancji nowej opinii służbowej (po wydaniu ponownej opinii oraz po rozpatrzeniu odwołania). Poza tym owa informacja, w której podaje się, że pierwotna opinia została uchylona w całości, nie przystaje do "polecenia służbowego" z dnia 7 września 2007 r. skierowanego do Komendanta Komisariatu Policji w D. , w którym Komendant Powiatowy Policji w R. komunikuje, iż "uchyla w części" w/w opinię. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnia przepis art. 152 tej ustawy. Wyrok sądu powoduje taki skutek, że Komendant Powiatowy Policji w R. obowiązany jest rozpoznać odwołanie T. K. z dnia 14 sierpnia 2007 r. od opinii służbowej z dnia [...] lipca 2007 r., dostosowując się do wcześniej podanych wskazań. Organ decyzyjny będzie miał również na uwadze to, że pomiędzy Komendantem Komisariatu Policji w D. , a skarżącym istnieje konflikt spowodowany zdarzeniem z dnia 4 lipca 2007 r., który pośrednio dotyczy również Komendanta Powiatowego Policji w R. (rzekome obraźliwe słowa wypowiedziane pod adresem nadkomisarza M. K.). Uwzględni również fakt wydania przez Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji orzeczenia nr 33 z dnia 9 listopada 2007 r., uniewinniającego skarżącego od postawionego mu zarzutu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego dotyczącego zdarzenia z dnia 4 lipca 2007 r. Dołączy nadto do akt sprawy stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w D. wraz z całością przekazanych materiałów będących podstawą wydania opinii (§ 11 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia), sprawozdanie komisji powołanej do zbadania odwołania oraz wszystkie dowody przywołane w ustaleniach owej komisji. Komendant Powiatowy Policji w R. podda szczegółowej analizie wszystkie okoliczności sprawy i wyda właściwą decyzję w II instancji, przy czym nie jest on związany wnioskami zawartymi w sprawozdaniu z pracy komisji, powołanej do zbadania odwołania.