II SA/Wr 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości Ch., gmina M. oddala skargę. Decyzją z dnia 7 stycznia 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., działając na podstawi art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr [...] w miejscowości C., gmina M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego ustalono, iż na ww. działce nie stwierdzono niezgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia 21 marca 200or. projektem budowlanym. Inwestor D. B. przedstawiła zgodę K. i D. S. na zbliżenie się do granicy działki, na podstawie której Wójt Gminy M. wydał pozwolenie na rozbudowę domu mieszkalnego w istniejącym stanie faktycznym. Jednakże w oparciu o dołączoną do akt sprawy kserokopię dziennika budowy, organ stwierdził, że prowadzone roboty przy budowie zbiornika na ścieki zostały zakończone 20 września 2000r., natomiast prace prowadzone przy rozbudowie domu mieszkalnego rozpoczęto 5 lipca 2006r. W okresie od 15 maja 2001r. do 20 marca 2005r. były prowadzone roboty budowlane, które nie wchodzą w zakres objęty pozwoleniem na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy roboty zostały przerwane na okres dłuższy niż dwa lata, decyzja o pozwoleniu na budowę ulega wygaszeniu. W dniu 24 lipca 2007r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia 18 września 2007r. Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 21 marca 2000r.(nr [...]). Postanowieniem z dnia 2 października 2007r. nr [...] PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która miała stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W zakreślonym terminie (29 października 2007r) inwestor – D. B. przedłożyła wymaganą ocenę, z której wynika, że ilość wykonanych robót do chwili ich wstrzymania określono jako stan surowy otwarty parteru dobudówki mieszkalnej a jakość tych robót jako dobra. W tej sytuacji organ stwierdził, że brak jest przesłanek do wydania merytorycznej decyzji w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane ze względu na brak robót niezbędnych do wykonania lub zabezpieczenia i działając na podstawie art. 105 § 1 kpa orzekł o umorzeniu postępowania. Jednocześnie organ zaznaczył, że inwestor chcąc kontynuować rozpoczętą inwestycję obowiązany jest wystąpić do Starosty Powiatu W. o wydanie pozwolenia na dokończenie inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. podnosi kwestie związane z konfliktami panującymi od lat pomiędzy nią a inwestorską D. B. Podkreśla, że w projekcie budowlanym do decyzji z dnia 21 marca 2000r. Nr [...] – pozwolenie na sporną rozbudowę odległość od granicy działki wynosi 3 m, podczas gdy faktycznie tylko 1 m. Taka sytuacja powoduje, że została zmniejszona do 1 m droga do istniejącego szamba i nie ma w tym wypadku znaczenia zgoda sąsiadów małż. Spychalskich na przybliżenie budowy do ich granicy działki. Odwołująca podważa również samo oświadczenie złożone przez K. i D. S., poprzedzające wydanie decyzji z dnia 21 marca 2000r. W dalszej części odwołania prosi o wyegzekwowanie przez organy nadzoru budowlanego okazania granic posiadłości działki nr [...] w celu "osiągnięcia właściwej szerokości drogi dojazdowej do szamba (...) oraz rogu rozbudowy domu do granicy działki ponieważ ogrodzenie stoi na korzyść w/w." Na skutek wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inwestor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 maja 2008r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego postępowanie należało umorzyć, gdyż organ I instancji nie wydał w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 2 października 2007r. (nr [...]) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C. i nałożył na inwestora D. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Wobec nie wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w terminie dwóch miesięcy, tj. od dnia 2 października 2007 r. do dnia 2 stycznia 2008r., jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Dlatego też argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że w tej sytuacji nie oznacza, że inwestor ma prawo kontynuować roboty budowlane bez stosownego pozwolenia. Jeżeli inwestor zamierza dokończyć inwestycję powinien uzyskać od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenie na kontynuowanie robót. Jeżeli nie dopełni tego obowiązku organ nadzoru budowlanego będzie mógł ponownie wdrożyć procedurę naprawczą w stosunku do robót wykonanych już po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Mając na uwadze fakt, iż odwołująca dodatkowo porusza w odwołaniu kwestię nieszczelności szamba( budowa zakończona we wrześniu 2000 r.), wobec tego w tym zakresie zgłoszonym na etapie odwoławczym, zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wszcząć osobne postępowanie administracyjne w celu zweryfikowania zgłoszonej informacji w trybie przepisu art. 66 Prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję M. B. zarzuca, iż przez niedotrzymanie terminu przez organ nadzoru budowlanego w załatwieniu sprawy organ nie wydał decyzji merytorycznej. Z związku z tym wnosi do Sądu o uchylenie zaskarżonej decyzji celem umożliwienia organowi wydania w przedmiotowej sprawie decyzji merytorycznej. Brak wydania decyzji merytorycznej powoduje, że wszelkie argumenty podnoszone przez skarżącą w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie mogły być brane pod uwagę i mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Skarżąca sygnalizuje ponadto, podobnie jak w odwołaniu, sprawę odstępu "rogu zabudowy domu" od granicy z działką sąsiednią, potrzebę wyegzekwowania okazania granicy działki nr [...] z działką skarżącej. Podniesiona została także sprawa szamba, jego odległości od granicy działki oraz pojemności. Opisana została kwestia związana z częstotliwością opróżniania szamba wybudowanego w 2000r. a także potrzebą – zdaniem skarżącej - jego uszczelnienia. Zasygnalizowana została kwestia prowadzenia postępowania odwoławczego dotyczącego opisanego problemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o pozytywne załatwienie jej "skargo-prośby". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Podkreślił ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ustalenia, że organ I instancji nie wydał decyzji merytorycznej w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane. Nie wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia wstrzymania robót budowlanych powoduje brak możliwości wydania w sprawie decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę co do istoty, a tym samym przesądza o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz.U. Nr 163, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2008r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 7 stycznia 2008r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości C. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm ). Podkreślić należy, że w trakcie toczącego się postępowania przed organem nadzoru budowlanego Starosta Powiatu W. decyzją z dnia 18 września 2007r. Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji Wójta Gminy M. z dnia 21 marca 2000r. Nr [...] o pozwoleniu na sporną rozbudowę(art. 37 ust. 1 prawa budowlanego i art. 162 § 1 i § 3 k.p.a) z uwagi na fakt przerwania budowy na okres dłuższy niż dwa lata. W dniu 2 października 2007r. wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót. Choć w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia wymienionego postanowienia inwestorowi D. B., to na podstawie innych dokumentów będących następstwem wykonania przez inwestora przedmiotowego postanowienia wynika, że ocena techniczna wykonana została w dniu 18 października 2007r., zaś do organu przedłożona dniu 29 października 2007r.( przy piśmie inwestora sporządzonego 25 października 2007r.). Należy zatem przyjąć, że zobowiązana do dostarczenia organowi oceny technicznej wykonanych robót budowlanych D. B. otrzymała ww. postanowienie przed dniem 18 października 2007r., skoro uprawniona osoba w tym właśnie dniu sporządziła ocenę techniczną. Przyjmując tą datę graniczną, jako datę doręczenia inwestorowi przedmiotowego postanowienia, wskazać należy że dwumiesięczny termin ważności tego postanowienia upłynął w dniu 18 grudnia 2007r. Gdyby nawet przyjąć jako termin doręczenia inwestorowi postanowienia (względniejszy dla skarżącej) datę wpływu oceny technicznej do organu ( 29 października 2007r.), to i tak w tym wypadku dwumiesięczny termin ważności postanowienia upływa w dniu 29 grudnia 2007r. Wynika to z treści przepisu art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, mówiącym o tym, iż "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo art. 51 ust. 1." Podkreślić również należy, że postanowienie z dnia 2 października 2007r. nie było zaskarżone a administracyjnym toku instancji przez żadną ze stron. Wskazany 2 miesięczny termin jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Takie stanowisko zajęte zostało również w wyrokach : NSA sygn. akt IV SA 1031/97 – LEX nr 47293, WSA sygn. akt VII SA/Wa 326/07 – LEX nr 334847). Oznacza to, że gdyby organ orzekł (wydał decyzję merytoryczną), jak tego chce strona skarżąca, po upływie 2 miesięcy od doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu robót, to rażąco naruszyłby prawo, tj. przepis art. 51 ust. 1 prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia 28 maja 1998r. sygn. akt SA/Bk 1194/97 – niepubl.). Upływ 2 miesięcznego terminu od doręczenia postanowienia ( a nie jak podają błędnie organy orzekające od wydania postanowienia, co nie ma w tej sprawie znaczenia z przyczyn opisanych wyżej), powoduje że organ nie mając podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz: wyrok SN z dnia 13 maja 1999r. sygn. akt III RN 2/99 – LEX nr 39872). Sąd oceniając zarzuty zawarte w skardze, uznał że znaczna ich część nie dotyczy bezpośrednio zaskarżonej decyzji (decyzji formalnej o umorzeniu postępowania), lecz odnosi się do wieloletniego konfliktu jaki istnieje pomiędzy skarżącą a inwestorem na tle prowadzonych przez nie inwestycji, a także wykracza poza ramy toczącego się postępowania (kwestie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości i aktualna potrzeba skarżącej do okazania ich granic). Również sprawa związana z utrzymaniem i użytkowaniem szamba wybudowanego w 2000r. przez D. B., nie była przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. Słusznie zatem organ II instancji wskazał, że w tej sprawie możliwe jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania nie narusza prawo, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.